排污權(quán)交易制度作為生態(tài)文明體制建設(shè)的重要市場(chǎng)化手段，已在我國(guó)試點(diǎn)多年?！督?jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者近期在重慶、福建等多地調(diào)研發(fā)現(xiàn)，近年來多省積極探索實(shí)行排污權(quán)有償使用和交易制度，成效初顯，但仍存在交易冷清、市場(chǎng)化程度低、價(jià)格機(jī)制不完善等方面問題。
專家建議，破解排污權(quán)交易叫好不叫座難題，需要從加強(qiáng)立法保障、強(qiáng)化執(zhí)法監(jiān)管、推進(jìn)排污權(quán)市場(chǎng)化交易、形成合理價(jià)格機(jī)制等方面對(duì)癥下藥，徹底扭轉(zhuǎn)企業(yè)“違法成本低、守法成本高”的局面。
從2007年以來，國(guó)務(wù)院有關(guān)部門先后批復(fù)了天津、河北、內(nèi)蒙古、重慶、江蘇、浙江、陜西等11個(gè)省市開展排污權(quán)有償使用和交易試點(diǎn)，旨在通過發(fā)揮價(jià)格杠桿促進(jìn)減排。記者采訪了解到，近年全國(guó)排污權(quán)交易工作加速推進(jìn)，重慶、福建、湖北、貴州等多地發(fā)文推動(dòng)排污權(quán)交易工作。
企業(yè)參與熱情不高
在福建省三明市，《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者了解到，企業(yè)的排污權(quán)交易參與度有待提高。“三明排污權(quán)交易雖涉及到幾十家企業(yè)，但單次成交額度不高，一些企業(yè)參與熱情不高?！比魇协h(huán)保局有關(guān)負(fù)責(zé)人說。
福建環(huán)保部門數(shù)據(jù)顯示，從2014年9月首次實(shí)現(xiàn)排污權(quán)交易以來，截至去年10月底，福建排污權(quán)交易累計(jì)成交498筆，總金額1.05億元。2015年前十個(gè)月成交458筆，成交金額8710多萬元，其中三明市交易額為2532萬元，居全省首位。
我國(guó)各地對(duì)排污權(quán)交易試點(diǎn)的工作加速推進(jìn)。2014年，福建發(fā)布了省級(jí)排污權(quán)有償使用和交易工作的指導(dǎo)文件，規(guī)定實(shí)施排污權(quán)有償使用和交易的污染物為國(guó)家實(shí)施總量控制的主要污染物，現(xiàn)階段包括化學(xué)需氧量、氨氮、二氧化硫、氮氧化物等。
重慶市環(huán)保局副局長(zhǎng)陳衛(wèi)介紹說，重慶市在2009年啟動(dòng)了排污權(quán)交易試點(diǎn)。2015年出臺(tái)實(shí)施方案，確定全市所有工業(yè)企業(yè)排污權(quán)有償使用和交易工作，還組建重慶資源與環(huán)境交易所，作為專門的排污權(quán)有償使用交易平臺(tái)。
然而，記者調(diào)研發(fā)現(xiàn)，隨著各地排污權(quán)交易相關(guān)工作的推進(jìn)，排污權(quán)交易量有所增加，但仍存在交易市場(chǎng)冷清，企業(yè)購(gòu)買意愿不強(qiáng)等問題。上海、北京、天津于2008年先后建立了環(huán)境交易平臺(tái)，截止到去年底，北京、上海并沒有排污權(quán)交易，而天津排污權(quán)交易同樣寥寥無幾。
陳衛(wèi)說：“截至去年10月份，重慶排污權(quán)累計(jì)交易總額達(dá)1.6億元，但排污權(quán)交易主要集中在一級(jí)市場(chǎng)階段，整個(gè)二級(jí)市場(chǎng)活力不足?！?/p>
在重慶、湖北一些環(huán)保部門看來，排污權(quán)交易的指標(biāo)多以取締關(guān)閉污染企業(yè)取得的污染物削減量為主，真正由企業(yè)通過技術(shù)改造、污染治理騰出的排污指標(biāo)余量則很少，所以交易規(guī)?？傮w較小且市場(chǎng)化程度不高。
“很多地方的排污權(quán)交易不是一個(gè)完全的市場(chǎng)行為，而是在環(huán)保部門協(xié)調(diào)下進(jìn)行的，行政色彩濃?！焙笔∫瞬幸晃换鶎迎h(huán)保局的工作人員直言。
多重原因?qū)е陆灰子隼?/p>
首先，在一些環(huán)保專家看來，法律約束不足導(dǎo)致企業(yè)違法排污成本低是排污權(quán)遇冷的首要原因。福州大學(xué)法學(xué)院黃輝教授認(rèn)為，排污權(quán)成交量不大的主因是需求量不足?！捌髽I(yè)超量排污，主動(dòng)購(gòu)買排污權(quán)的意愿并不強(qiáng)。這主要因?yàn)槠髽I(yè)違法排污難以被有效監(jiān)管?！?/p>
黃輝建議，要真正倒逼企業(yè)走正規(guī)路徑排污，還需在法律執(zhí)行上加大力度。
其次，排污總量控制不到位也是排污權(quán)遇冷的重要原因。
復(fù)旦大學(xué)環(huán)境經(jīng)濟(jì)研究中心副主任李志青認(rèn)為，排污權(quán)交易的一個(gè)重要前提是總量控制合理，也就是根據(jù)生態(tài)環(huán)境承載力，每個(gè)企業(yè)都分配到一定量的排污權(quán)。但在實(shí)踐中，總量的控制往往被放寬，一開始就給企業(yè)發(fā)放了較多的配額，這樣企業(yè)一般不會(huì)有排放上的缺口，也就失去了參與的主動(dòng)性。
“公司通過節(jié)能減排騰出一些排污指標(biāo)，但一年多來卻找不到買家，減排工程的資金投入都收不回來?！备＝ㄊ∪摷瘓F(tuán)有限責(zé)任公司安全環(huán)境部一位負(fù)責(zé)人說，目前福建對(duì)排污權(quán)可交易權(quán)限設(shè)定了5年的有效期，若在有效期內(nèi)沒有出售，過期只能作廢。
再次，價(jià)格機(jī)制不完善也影響著排污權(quán)交易。多位環(huán)保專家認(rèn)為，理論上說，排污權(quán)交易能使企業(yè)在購(gòu)買排污權(quán)和減少排放之間做出理性選擇。當(dāng)減排成本高于排污權(quán)市場(chǎng)價(jià)格時(shí)，企業(yè)會(huì)購(gòu)買排污權(quán)。反之，如果減排成本低于排污權(quán)價(jià)格，企業(yè)會(huì)通過減排，省出排污權(quán)來出售，企業(yè)的行為會(huì)形成排污權(quán)交易市場(chǎng)的均衡價(jià)格。
在福建師范大學(xué)環(huán)境科學(xué)與工程學(xué)院教授甘暉看來，目前排污權(quán)交易的有效價(jià)格機(jī)制并沒形成，排污權(quán)交易一級(jí)市場(chǎng)基本上靠政府定價(jià)，即使存在二級(jí)市場(chǎng)，由于行政干預(yù)過多，也難以形成合理的定價(jià)機(jī)制，各地在排污權(quán)有償使用定價(jià)方法和依據(jù)方面不夠清晰。
“目前排污權(quán)交易定價(jià)偏高，購(gòu)買排污權(quán)讓公司經(jīng)營(yíng)雪上加霜。近來企業(yè)利潤(rùn)下滑，僅10月單月就虧損30多萬元?！边_(dá)爾凱長(zhǎng)揚(yáng)熱能重慶有限公司今年花了70萬元購(gòu)買了半年的二氧化硫和氮氧化物等指標(biāo)。公司質(zhì)量環(huán)境安全部經(jīng)理李宣原說，企業(yè)購(gòu)買排污權(quán)，比如每噸化學(xué)需氧量cod要1360元、氨氮2400元、二氧化硫970元、氮氧化物1200元，這都加重了企業(yè)負(fù)擔(dān)。
“GDP至上”也導(dǎo)致排污權(quán)交易遭遇地方保護(hù)。一些環(huán)保專家表示，在GDP仍是各地追求主要目標(biāo)的前提下，地方排污限制嚴(yán)格會(huì)對(duì)招商引資造成影響。
“地方保護(hù)主義也直接阻礙了排污權(quán)交易?！备蕰熣f，在一些地方政府看來，限制排污就等于限制生產(chǎn)，出于對(duì)本地經(jīng)濟(jì)利益的考慮，地方往往默許企業(yè)偷偷增加排污量。
此外，由于環(huán)境存在一定的流通性，排污權(quán)還會(huì)涉及跨區(qū)域交易的問題。由于我國(guó)的污染物排放指標(biāo)分解到了各級(jí)政府，而各省市政策差異較大，這都阻礙了排污權(quán)跨區(qū)域交易。
環(huán)保部環(huán)境規(guī)劃院副院長(zhǎng)王金南說：“一方面大部分(地方)政府不會(huì)犧牲自己的GDP發(fā)展空間而把排污權(quán)賣給其他地方從而出現(xiàn)地方保護(hù)，另一方面由于我國(guó)的污染物排放指標(biāo)分解到了各級(jí)政府，而各省市政策差異較大，交易基準(zhǔn)價(jià)不一”， 這些都對(duì)進(jìn)行跨區(qū)域交易形成阻礙。
“最后一公里”須對(duì)癥下藥
多位環(huán)保專家認(rèn)為，目前我國(guó)的排污權(quán)交易機(jī)制正在逐步完善，但運(yùn)行過程中暴露出不少問題，順利完成排污權(quán)交易的“最后一公里”仍需要從加強(qiáng)立法執(zhí)法、形成合理價(jià)格機(jī)制等方面對(duì)癥下藥。
黃輝等多位專家建議，應(yīng)加強(qiáng)國(guó)家層面立法，提升監(jiān)管懲罰力度，排污權(quán)交易是一項(xiàng)系統(tǒng)性工程，需要通過完善立法予以保障。應(yīng)對(duì)環(huán)境執(zhí)法、環(huán)境監(jiān)測(cè)、總量控制指標(biāo)核算、排污許可證、交易流程運(yùn)作、價(jià)格核定等各環(huán)節(jié)進(jìn)行明確規(guī)定，完善交易的配套制度。同時(shí)，針對(duì)在排污權(quán)有償使用和交易過程中違法排污、弄虛作假等行為，提高罰款限額，嚴(yán)格處罰措施，徹底扭轉(zhuǎn)企業(yè)“違法成本低、守法成本高”的局面。
李志青等建議，相關(guān)部門應(yīng)科學(xué)合理地配置排污權(quán)指標(biāo)，使排污權(quán)指標(biāo)保持適度從緊的狀態(tài)，從而體現(xiàn)出稀缺性?！岸刂瓶偭?，環(huán)保部門首先要科學(xué)、準(zhǔn)確地測(cè)算出一個(gè)控制區(qū)域的最大污染物排放允許量，這就需要對(duì)單個(gè)排污源的排污標(biāo)準(zhǔn)防控好，保證技術(shù)到位，將跟蹤、監(jiān)測(cè)排污的真實(shí)數(shù)據(jù)量化，從而實(shí)現(xiàn)總量控制。”
一些地方環(huán)保部門建議，應(yīng)由政府負(fù)責(zé)制定規(guī)則、確定總量、配額分配、執(zhí)法監(jiān)督等主要環(huán)節(jié)，而應(yīng)由第三方交易平臺(tái)負(fù)責(zé)具體交易、結(jié)算等具體活動(dòng)，減少行政干預(yù)，促進(jìn)交易平臺(tái)、排污權(quán)初始分配和排污權(quán)交易定價(jià)的市場(chǎng)化。
同時(shí)，推動(dòng)跨區(qū)域排污權(quán)交易。甘暉等人建議中央層面應(yīng)加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，出臺(tái)相關(guān)交易規(guī)則，打破地區(qū)間壁壘，積極推動(dòng)跨區(qū)域排污權(quán)交易，同時(shí)提高環(huán)保在地方干部考核中的比重。
“只有打破地區(qū)間的壁壘，實(shí)現(xiàn)全國(guó)一盤棋，排污權(quán)才能在不同的區(qū)域根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況進(jìn)行調(diào)配?！备蕰熣f。
一些專家還建議，應(yīng)積極研究探索排污權(quán)抵押貸款工作，以通過提高企業(yè)排污權(quán)的資產(chǎn)流動(dòng)性，來提升企業(yè)參與排污權(quán)交易和加強(qiáng)排污權(quán)使用、管理的積極性，從而達(dá)到既能改善環(huán)境質(zhì)量又能解決企業(yè)資金壓力和融資難題的效果。(張軍 徐旭忠 董建國(guó) 雙瑞 李思遠(yuǎn))
