僵化的編制管理制約高校發(fā)展，取消編制已是大勢所趨

編制已成為制約高校發(fā)展的重要因素，改革教師編制是大勢所趨。對于政府和高校來說，編制是高校崗位設(shè)置、核定收支和財政給予補(bǔ)助的依據(jù)。編制涉及高校的人權(quán)和財權(quán)，是高校發(fā)展的生命線。正因?yàn)槿绱酥匾咝Ｓ质蔷哂修k學(xué)自主權(quán)的學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)，故自20世紀(jì)80年代以來，教育行政機(jī)關(guān)一直在試圖科學(xué)測算高校編制，但問題頗多，出臺的只是試行辦法和草案。1985年，原國家教委下發(fā)的《普通高校人員編制的試行辦法》，第一次明確地將校(院)本部、專職科研人員、實(shí)驗(yàn)實(shí)習(xí)工廠、直屬單位列入編制范圍，根據(jù)學(xué)校不同類型，以在校學(xué)生人數(shù)為標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)制定了教職工和學(xué)生的比例及教師與學(xué)生的比例。90年代末，隨著高校的合并、擴(kuò)招，為保證高校教學(xué)質(zhì)量和提高辦學(xué)效益，教育部對高校編制管理進(jìn)行積極的探索，其中最重要的措施便是控制生師比，提高教師比例和降低非教師比例。1999年，中編辦、教育部、財政部制定了《普通高等學(xué)校編制管理規(guī)程(草案)》，作為高等學(xué)校編制管理的臨時辦法，在一定時期發(fā)揮了指導(dǎo)作用。這兩個文件都是從宏觀管理的角度出發(fā)，重點(diǎn)尋求招生規(guī)模與編制之間的關(guān)系，以不同招生規(guī)模、不同科類的不同生師比或生員比確定各高校編制數(shù)量和規(guī)模，從而對編制進(jìn)行控制。但是，單純從招生和人才培養(yǎng)規(guī)模的角度進(jìn)行控制，就只強(qiáng)調(diào)了教學(xué)職能，忽視了科研和社會服務(wù)等。并且，不同類型的學(xué)生，如研究生與本科生、?？粕煌瑢W(xué)科專業(yè)的學(xué)生如何確定合適的師生比例，在全國范圍內(nèi)實(shí)施“一刀切”的辦法是行不通的。

高?，F(xiàn)有編制是在上述兩個文件基礎(chǔ)上于20世紀(jì)90年代核定的，之后一直沒有調(diào)整。近20年來，高等教育事業(yè)發(fā)展迅速，高校人才培養(yǎng)、科學(xué)研究、社會服務(wù)等任務(wù)量成倍增長，事業(yè)發(fā)展與編制緊缺的矛盾愈演愈烈。1998年以來，全國普通高校普通本?？?、研究生人數(shù)增加了約6倍，而教職工人數(shù)僅增加1倍多，教師編制增加大約2倍。編制捉襟見肘已成為制約高校發(fā)展的重要因素。為緩解這一矛盾，高校不斷在用人機(jī)制上進(jìn)行創(chuàng)新，積極探索聘用合同、勞動合同等契約管理方式，不少高校都實(shí)現(xiàn)了全員聘用，試行勞務(wù)派遣，推行人事代理。在編制的限制下，高校在人事自主權(quán)方面一直面臨著諸多掣肘，既要保證教學(xué)科研工作的順利開展，又要在核定的編制內(nèi)解決問題。為此，把寶貴的編制資源用于事業(yè)發(fā)展最需要的地方，同時增加了大量編外人員。這部分編外人員與編制內(nèi)人員在工資、社保、職稱評定、住房補(bǔ)貼等方面，都存在較大的差距。機(jī)關(guān)事業(yè)單位的工資、養(yǎng)老保險制度改革，也沒有把這部分人員考慮在內(nèi)，帶來了系列遺留問題。在政府控制和核定編制的情況下，高校也無法真正實(shí)施聘任制度，對教師進(jìn)行分類管理和分類評價。前兩年，教育部人事司一份面向全國200多所高校的問卷調(diào)查報告顯示，高校希望改革編制管理方式甚至取消編制管理，認(rèn)為“編制與身份掛鉤太緊，弊大于利”“編制管理過死、編制偏緊”是最突出的問題。

高校取消編制管理，符合國家事業(yè)單位改革的方向?，F(xiàn)有事業(yè)單位可劃分為行政類、經(jīng)營類和公益類三個類別。其中，公益類又分為公益一類和公益二類。劃分的唯一標(biāo)準(zhǔn)是社會功能，不以機(jī)構(gòu)名稱、經(jīng)費(fèi)來源、人員管理方式等作為分類依據(jù)。公益一類事業(yè)單位是承擔(dān)義務(wù)教育、基礎(chǔ)性科研、公共文化、公共衛(wèi)生及基層的基本醫(yī)療服務(wù)等基本公益服務(wù)，不能或不宜由市場配置資源的事業(yè)單位，如中小學(xué)。公益二類事業(yè)單位是承擔(dān)高等教育、非營利醫(yī)療等公益服務(wù)，可部分由市場配置資源的事業(yè)單位，如高校、公立醫(yī)院等。2011年《國辦關(guān)于印發(fā)分類推進(jìn)事業(yè)單位改革配套文件的通知》明確提出，對公益二類事業(yè)單位“在制定和完善相關(guān)編制標(biāo)準(zhǔn)的前提下，逐步實(shí)行機(jī)構(gòu)編制備案制”。建議盡快實(shí)施高校編制備案管理，高校自主確定人員規(guī)模并實(shí)施動態(tài)調(diào)整。2015年5月，北京市發(fā)布的《關(guān)于創(chuàng)新事業(yè)單位管理加快分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的意見》中明確提出，對現(xiàn)有高等學(xué)校，保留其事業(yè)單位性質(zhì)，探索不再納入編制管理。對現(xiàn)有編內(nèi)人員實(shí)行實(shí)名統(tǒng)計，隨自然減員逐步收回編制。

取消編制讓多方面臨挑戰(zhàn)，如何度過轉(zhuǎn)檔期、空窗期和陣痛期是關(guān)鍵

在取消高校編制的過程中，政府、高校和教職工都面臨諸多挑戰(zhàn)。

1、政府

對于政府來說，一是要改變編制的管理方式，由傳統(tǒng)的編制控制變?yōu)楸O(jiān)督和備案。

二是對于高校撥款方式的改革，取消編制并不意味著對于高校的財政撥款要減少，隨著教育經(jīng)費(fèi)的增加，對于高校的撥款也要持續(xù)增長。之所以要保留高校的事業(yè)單位性質(zhì)，主要是因?yàn)楦咝５墓鎸傩?，不能?shí)施市場化和產(chǎn)業(yè)化，還需由財政進(jìn)行撥款。撥款方式要由傳統(tǒng)的按編制“人頭”撥付，改為綜合經(jīng)費(fèi)核算辦法和撥付標(biāo)準(zhǔn)，撥款標(biāo)準(zhǔn)要考慮學(xué)科專業(yè)性質(zhì)、人才培養(yǎng)的數(shù)量與類型，科學(xué)研究、社會服務(wù)等綜合因素，而與教職工規(guī)模沒有多大關(guān)系。

三是要解決政策空窗期的問題。傳統(tǒng)的編制管理附帶多種身份屬性及福利屬性，如北京市政策規(guī)定：提供給事業(yè)單位的北京戶口指標(biāo)，只能用于編制內(nèi)人員，上海市養(yǎng)老保險有關(guān)政策規(guī)定，超出編制限額的人員不能按照事業(yè)單位職工退休，諸如此類的政策規(guī)定為編制附加了更大價值。在取消編制后，新進(jìn)教職工的戶口、養(yǎng)老、社保、醫(yī)療等問題如何做出合理的政策規(guī)定，需要有關(guān)部門出臺相關(guān)文件。

2、高校

對于高校來說，取消編制管理是高校人事自主權(quán)落實(shí)的重要方面，可以自主確定人員規(guī)模并進(jìn)行動態(tài)調(diào)整。權(quán)力也意味著責(zé)任。

一是高校要用人力資源管理理念取代傳統(tǒng)的人事管理觀念，在用人體制機(jī)制上打破機(jī)構(gòu)和編制的壁壘，加強(qiáng)高校人力資源規(guī)劃，根據(jù)經(jīng)費(fèi)撥款條件和勞動力成本自行編制“用人規(guī)?！?，不搞“平均主義”和“一刀切”，對于教職工的布局進(jìn)行結(jié)構(gòu)性調(diào)整，將高校所追求的人才競爭優(yōu)勢的戰(zhàn)略選擇與獲取競爭優(yōu)勢的戰(zhàn)略目標(biāo)結(jié)合起來，激勵教職工的職業(yè)認(rèn)同感和工作主動性，最大限度地實(shí)現(xiàn)人力資源的保質(zhì)和增殖。

二是正確處理好有編制的“老人”與無編制的“新人”“編外人員”的薪酬待遇、地位身份的差異等問題。在當(dāng)下，高校教師的薪酬待遇并不占優(yōu)勢，很多人去高校工作，更在意高校教師的事業(yè)編制身份。如今取消事業(yè)編制，如何認(rèn)識高校教師的地位和確保教師職業(yè)的含金量就值得認(rèn)真考慮了。

三是推進(jìn)人事制度改革，落實(shí)聘任制度。在高校綜合改革中，許多高校提出對于教師實(shí)施分類管理，即分為教學(xué)科研崗、教學(xué)崗、科研崗等。這要求高校實(shí)施聘任制，科學(xué)有效配置教師人力資源，建立新式勞動分工體系，構(gòu)建多元化教師隊(duì)伍。由于不同高校的目標(biāo)不同，應(yīng)建立符合自身特色的人力資源布局和師資隊(duì)伍結(jié)構(gòu)。

同時，教師隊(duì)伍的多元化意味著教師評價的多樣化。實(shí)行教師的分類管理，對于不同崗位的教師提供不同職業(yè)發(fā)展平臺和晉升渠道，實(shí)行不同的考核評價方式，不再用同一把尺子衡量所有的教師。不同的高校應(yīng)該根據(jù)自身的歷史傳統(tǒng)、學(xué)科特點(diǎn)、辦學(xué)特色及自身的條件和組織發(fā)展的需要，最大限度地發(fā)揮人力資源的作用，實(shí)現(xiàn)人力資源的動態(tài)匹配，通過制度設(shè)計鼓勵競爭，提升教師水平和教師隊(duì)伍質(zhì)量。如《清華大學(xué)綜合改革方案》和《北京大學(xué)綜合改革方案》均提出了“預(yù)聘—長聘”制度。由此給予教師不同的考核標(biāo)準(zhǔn)以及聘用制度，用公平與公正給予教師良好的教學(xué)科研的競爭環(huán)境。

3、教職工

對于教職工而言，取消編制管理不會影響教師的薪酬待遇、不會影響教師的教學(xué)科研、也不會影響教師的工作穩(wěn)定性和教師隊(duì)伍的建設(shè)與質(zhì)量。但隨著教師分類制度的實(shí)施、特別是北大清華等學(xué)校的“預(yù)聘—長聘”制度，教師的工作環(huán)境會有所改變，對教師的職業(yè)能力會帶來更大挑戰(zhàn)，也許教師薪酬的差異化會加大，高校會逐步建立分類的激勵制度，針對不同類型教師確立不同的薪酬體系。

總之，取消高校教師編制，符合國家事業(yè)單位改革方向，符合高等教育發(fā)展規(guī)律和高校辦學(xué)規(guī)律，政策是好政策，關(guān)鍵是在政策實(shí)施的轉(zhuǎn)檔期、空窗期和陣痛期，把握好政策實(shí)施的節(jié)奏和相關(guān)政策的配套落實(shí)，把政策的正能量充分展現(xiàn)，使其落地生根、開枝散葉，把政策實(shí)施可能帶來的負(fù)面影響充分疏解化通，減少政策實(shí)施對于高校教職工隊(duì)伍建設(shè)帶來的震蕩。

延伸閱讀

牽涉高校、公立醫(yī)院697萬人“鐵飯碗”

1月15日，在北京舉辦的“事業(yè)單位人事制度改革最新動態(tài)及熱點(diǎn)問題高峰論壇”上，人社部中國人事科學(xué)研究院工資室主任、研究員何鳳秋表示，今年重點(diǎn)要研究編制創(chuàng)新改革，特別是高校、公立醫(yī)院不納入編制管理后對相關(guān)改革的影響。據(jù)了解，全國現(xiàn)在有111萬個事業(yè)單位，事業(yè)編制約3284.4萬名，在職人員2947.3萬人，從行業(yè)看，教育和衛(wèi)生占了大頭，分別占總數(shù)的47.8%、15.7%，其中，高等教育按教育部公布的數(shù)據(jù)，截至2014年年底，我國普通高等學(xué)校教職工233.57萬人;衛(wèi)生行業(yè)若按3284.4萬的15.7%計算為463萬人，如果高校和公立醫(yī)院取消編制，將涉及697萬人的“鐵飯碗”。

戶口、補(bǔ)貼改革將穩(wěn)步推進(jìn)

對于事業(yè)單位來說，編制是崗位設(shè)置、核定收支和財政給予補(bǔ)助的依據(jù)，編內(nèi)人員工作的穩(wěn)定性和所享受的福利待遇跟編外人員有著不小的差別，其中最大的“福利”莫過于編制能夠解決很多錢解決不了的問題，比如戶口。那么，一旦取消編制后，戶口、補(bǔ)貼等問題又將怎么管理呢?北京市發(fā)布《關(guān)于創(chuàng)新事業(yè)單位管理加快分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的意見》提出的做法是：對現(xiàn)有高等學(xué)校、公立醫(yī)院等，逐步創(chuàng)造條件，保留其事業(yè)單位性質(zhì)，探索不再納入編制管理。對現(xiàn)有編內(nèi)人員實(shí)行實(shí)名統(tǒng)計，隨自然減員逐步收回編制。涉及與編制管理相關(guān)的財政經(jīng)費(fèi)、養(yǎng)老保險、戶籍管理、出國交流、住房補(bǔ)貼等，相關(guān)部門要準(zhǔn)確把握事業(yè)單位改革總體要求，依據(jù)有關(guān)規(guī)定加強(qiáng)管理。目前，在養(yǎng)老保險方面，到去年年底，全國各個省、自治區(qū)、直轄市，都已經(jīng)出臺了具體的實(shí)施方案，今年機(jī)關(guān)事業(yè)單位則進(jìn)入到實(shí)施的階段，編制內(nèi)外逐步統(tǒng)一的趨勢是明顯的，編制內(nèi)人員“只領(lǐng)不交”的時代成為過去，顯而易見，繼養(yǎng)老保險之后，戶口、補(bǔ)貼等方面的改革也將穩(wěn)步推進(jìn)。

對取消編制的三種意見

目前對高校和公立醫(yī)院取消編制業(yè)界有三種意見。一種是支持，認(rèn)為高校和公立醫(yī)院依附在體制之內(nèi)，固然可以躲避風(fēng)雨，卻也捆住了手腳，很難在管理方式上與私立高校和私立醫(yī)院競爭;由于編制是核定的，在用人上沒有自主權(quán)，發(fā)展會受到限制。一種是反對，認(rèn)為高校本身的編制管理是不可能取消的，否則會亂套。高校內(nèi)部如果取消編制管理，對各學(xué)院、系沒有規(guī)?？刂坪桶l(fā)展規(guī)劃，就失去了基本的管理規(guī)范。當(dāng)然，還有第三種意見，即改革的初心應(yīng)該是越改越好，而不是越改越差，應(yīng)該充分考慮被改革單位的利益問題，不能是讓“有編制的人”向“沒編制的人”看齊，而是讓“沒編制的人”在改革后也和以往“有編制的人”一樣幸福。

轉(zhuǎn)載自微信公眾號“光明微教育”(gmweijiaoyu)

文/李立國