從2019年開始，學前教育資源需求開始大幅度增長，2021年成為未來我國學前教育辦學壓力最大的一年
從長期來看，“全面二孩”政策的作用依然無法扭轉(zhuǎn)學前教育適齡幼兒減少的趨勢
學前師資目前存在巨大缺口，而且教師不足問題相比學前教育園舍不夠和經(jīng)費不夠等問題更加突出
2021年~2035年間，“全面二孩”政策作用效果開始減弱，學前教育側(cè)重點應轉(zhuǎn)向提高辦學質(zhì)量
今年1月1日起，“全面實施一對夫婦可生育兩個孩子政策”(簡稱“全面二孩”政策)正式實施。然而，在寄望“全面二孩”政策緩解我國低生育率、少子化和老齡化問題的同時，我們不得不重視“全面二孩”政策引起的人口變動對我國教育領(lǐng)域產(chǎn)生的基礎(chǔ)性和全局性影響。因此，“全面二孩”政策實施以后，亟須對教育領(lǐng)域受到的影響進行研究，對教育領(lǐng)域各學段在校學生規(guī)模的變動情況進行預測和分析，提前做好教育資源規(guī)劃，積極應對“全面二孩”政策帶來的影響。
其中，學前教育作為教育領(lǐng)域的起跑階段，能否保障“全面二孩”政策增加的學齡兒童共同起跑？在“全面二孩”政策作用下，學前教育現(xiàn)有校舍、教師、經(jīng)費等資源是否足夠承載學齡兒童入學的壓力？如果不能厘清“全面二孩”政策帶來的以上問題，對學前教育規(guī)劃和教育資源合理配置是巨大的阻礙。所以，教育學界和決策部門都在致力于盡快解決這些問題。
對此，我們在國家社科基金重點項目“城鄉(xiāng)一體化教育體制的社會支持系統(tǒng)研究”的資助下，試圖基于人口預測的方法對“全面二孩”政策下學前教育的園舍規(guī)模、教師規(guī)模和經(jīng)費負擔進行預測，并對比我國學前教育現(xiàn)有的辦學資源，分析其中存在的教育資源供需矛盾，進而提出學前教育應對“全面二孩”政策的針對性措施，以期為學前教育資源規(guī)劃提供一定參考。
2021年，后二孩時代將迎來入園最高峰年
由于2016年正式實施“全面二孩”政策，最早因“全面二孩”政策而出生的兒童將在3年以后即2019年達到學前教育的入學年齡。本研究預測“全面二孩”政策將從2019年開始對學前教育階段的適齡幼兒規(guī)模產(chǎn)生影響，2019年到2021年間因“全面二孩”政策而新增的學前教育適齡幼兒迅速增多，之后增速開始回落。其中，在2021年左右，“全面二孩”政策對學前教育階段適齡幼兒規(guī)模擴大的影響最大，當年學前教育階段的適齡幼兒將因“全面二孩”政策增加1500萬人左右。
具體來看，2019年學前教育階段將因“全面二孩”政策新增適齡幼兒接近600萬人，2020年將新增1100萬人左右。隨后，新增學齡人口在2021年達到1500萬人左右之后，2022年回落至1400萬人左右，2023年、2024年保持在1200多萬人，之后3年開始以每年減少100萬人左右的速度回落。到2028年，新增適齡幼兒又上升到1000萬人左右，隨后2029年到2033年的新增適齡幼兒都維持在每年新增900萬人左右。最后，2024年和2025年的新增適齡幼兒又下降至700萬人左右。
“全面二孩”政策實施以后，學前教育階段的適齡幼兒在未來3年左右并不會出現(xiàn)大的變化，而從2019年開始，將開始迅速增多，到2021年達到一個峰值，之后又開始逐漸減少。
具體來說，2016年到2018年，學前教育階段的適齡幼兒將維持在5200萬人左右。從2019年開始，學前教育階段的適齡幼兒出現(xiàn)較大幅度的增長，到2021年達到6600萬人左右。隨后，從2022年到2035年，學前教育階段的適齡幼兒一直保持勻速減少的趨勢。其中，學前教育階段的適齡幼兒在2027年減少到大約2016年的規(guī)模，之后2029年減少至5000萬人以下，到2035年大約還有4200萬人左右。
對學前教育而言，未來適齡幼兒的增長主要依靠放開“全面二孩”政策引起的人口生育增量，并在短期內(nèi)出現(xiàn)適齡幼兒規(guī)模擴大的現(xiàn)象。然而，從長期來看，“全面二孩”政策的作用依然無法扭轉(zhuǎn)學前教育適齡幼兒減少的趨勢。
2021年，在園幼兒數(shù)預計近5800萬
“全面二孩”政策帶來的人口增長將從2019年開始影響學前教育的適齡幼兒規(guī)模，因此本研究假設(shè)2015年到2018年學前教育毛入園率繼續(xù)以3.48%的增長速度提升，2018年學前教育毛入園率達到84.4%。從2019年起，隨著學前教育適齡幼兒規(guī)模因“全面二孩”政策而迅速擴大，學前教育毛入園率增速放緩。同時，隨著我國經(jīng)濟社會發(fā)展水平的提升，國家對學前教育重視程度和投入力度也將不斷加大，將會進一步提高我國學前教育的普及程度。
在此基礎(chǔ)上，本研究結(jié)合前面預測出的未來20年學前教育適齡幼兒數(shù)據(jù)，計算得到“全面二孩”政策實施后我國學前教育的在園幼兒規(guī)模：從2019年開始，我國學前教育階段在園幼兒數(shù)將出現(xiàn)大幅度增加，持續(xù)增加到2021年達到最大值，之后又開始逐步減小。其中，學前教育階段在園幼兒總體規(guī)模從2018年的大約4467.94萬人增加到2019年的大約4981.39萬人，增加513.45萬人，增幅約為11.49%。到2020年，學前教育階段的在園幼兒數(shù)大約有5449.61萬人，相比2019年，增加大約468.22萬人，增幅為9.4%。隨后，2021年學前教育階段的在園幼兒數(shù)達到5750.82萬人，在2020年基礎(chǔ)上增加了301.2萬人，增幅5.53%。2021年之后，我國學前教育階段在園幼兒規(guī)模逐步縮小，2026年開始縮小到5000萬人以下，到2035年只有大約4254.78萬人。
2021年，幼兒園預計缺口近11萬所
我國學前教育園舍需求量以2021年為界，本研究預測，2016年到2021年間，需求迅速增加，從2016年需要22.65萬所增加到2021年需要31.95萬所，增幅為41.06%；2021年到2035年間，需求逐漸減少，到2035年還需要23.64萬所。
《2014年全國教育事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》顯示：2014年全國共有20.99萬所幼兒園。通過對比發(fā)現(xiàn)，我國2016年的學前教育園舍需求量相比2014年的供給量，還有1.66萬所的缺口；而到2021年我國學前教育園舍需求量達到最大值31.95萬所時，相比2014年的供給量，大約有10.96萬所的缺口需要補充；在此之后，學前教育園舍需求量逐漸回落，到2035年，相比2014年的供給量，仍然有2.65萬所的缺口。
2021年，幼兒教師和保育員預計缺口超過300萬
本研究預測，“全面二孩”政策實施以后，我國學前教育階段對專任教師和保育員的需求量變動呈先增后減的趨勢。
具體來說，2016年~2021年間，學前教育階段的專任教師和保育員需求量不斷上升，專任教師需求量從2016年的271.79萬人增長到2021年的383.39萬人，保育員需求量從2016年的135.89萬人增長到2021年的191.69萬人，教師總需求量從407.68萬人增加到2021年的575.08萬人。從2022年開始到2035年，學前教育階段的專任教師和保育員需求量又開始逐漸下降，專任教師需求量到2035年為283.65萬人，保育員需求量到2035年為141.83萬人，教師總需求量為425.48萬人。
教育部公布“我國2014年學前教育專任教師有184.41萬人，保育員有55.08萬人，教師總量為239.49萬人”。假設(shè)以2014年學前教育的專任教師和保育員規(guī)模為基準，從2016年到2035年，我國學前教育專任教師和保育員的需求均超過現(xiàn)有的供給規(guī)模。具體而言，從2016年到2021年，學前教育需要不斷補充專任教師和保育員，2016年需在2014年基礎(chǔ)上補充87.37萬名的專任教師和80萬名保育員。到2021年，供需矛盾最突出，一共需要補充335.59萬名教師，包括專任教師198.97萬名和136.61萬名保育員。之后，保持2021年的教師規(guī)模就足以滿足學前教育對專任教師和保育員的需求。
學前教育經(jīng)費供給量遠不能滿足未來需求
本研究預測，我國學前教育公共財政預算事業(yè)費需求在2016年到2035年將不斷增加。具體來看，2016年我國學前教育公共財政預算事業(yè)費需求為1942.71億元，到2021年增加到3679.86億元，5年增幅為89.42%；2030年達5063.83億元，9年增幅為37.61%；2035年達6517.38億元，5年增幅為28.7%。
《中國教育經(jīng)費統(tǒng)計年鑒2014》顯示：我國2013年學前教育公共財政預算事業(yè)費支出為648.98662億元。假設(shè)以此為參照，2016年與2013年相比，需要增加1293.72億元；2021年與2013年相比，需要增加3030.87億元；2030年與2013年相比，需要增加4414.85億元；2035年與2013年相比，需要增加5868.39億元。也就是說，學前教育經(jīng)費需求與供給之間的矛盾特別突出，學前教育經(jīng)費供給量遠不能滿足未來的需求。
學前教育如何應對辦學壓力最大的2021年
針對以上發(fā)現(xiàn)，本研究就“全面二孩”政策實施以后，如何進行學前教育資源配置提出以下建議。
(一)明確在園幼兒規(guī)模變動趨勢，避免盲目配置教育資源
“全面二孩”政策新增的出生人口，3年后將逐漸進入學前教育階段。所以，學前教育面臨的壓力是基礎(chǔ)教育中最緊迫和急切的，必須密切關(guān)注未來幾年我國出生人口的變化情況，做好學前教育階段的應對措施。
根據(jù)預測顯示，從2019年開始，學前教育資源需求開始大幅度增長，到2021年達到頂峰，成為未來我國學前教育辦學壓力最大的一年。2016年～2021年，“全面二孩”政策對學前教育的作用效果明顯，應在2021年到來之前的5年多，理性擴充學前教育資源，提高學前教育容納能力與教育服務(wù)能力，保障適齡幼兒入學權(quán)利。在這一階段，重點是擴大學前教育辦學規(guī)模，增加學前教育就學機會，但不應忽視對學前教育辦學質(zhì)量的保障。在2021年之后，隨著“全面二孩”政策引起的適齡幼兒入學高峰逐漸從學前教育轉(zhuǎn)移到義務(wù)教育階段，學前教育資源需求量開始減少。也就是說，2021年～2035年間，“全面二孩”政策作用效果開始減弱，所以就不應再繼續(xù)盲目擴充學前教育資源，而是在按照2021年教育資源需求進行配置的基礎(chǔ)上，轉(zhuǎn)而以提高學前教育辦學質(zhì)量為側(cè)重點。在這一階段，由于前一階段的補充，學前教育硬件資源較為充足，可以進一步從提升辦學理念、教師素養(yǎng)等軟件資源入手，推動學前教育內(nèi)涵式發(fā)展，向多樣化、特色化、優(yōu)質(zhì)化方向邁進。
(二)整合現(xiàn)有教育資源，分擔“全面二孩”政策產(chǎn)生的壓力
預測顯示，“全面二孩”政策實施以后，的確會在一定時期內(nèi)對學前教育的承載能力帶來巨大挑戰(zhàn)，但在進行大力擴充學前教育資源之前，需要對我國現(xiàn)有的教育資源配置情況進行理性分析。
其中，從“全面二孩”政策的實施背景可以看出，近年來我國面臨著低生育率、少子化等突出的人口問題，這些問題也直接對教育領(lǐng)域產(chǎn)生了影響。分析《1998-2014年教育發(fā)展統(tǒng)計公報》可以發(fā)現(xiàn)，在“獨生子女”政策背景下，近年來，我國義務(wù)教育階段的學生數(shù)在逐年減少，不少義務(wù)教育學校面臨著招不到學生的困境。也就是說，由于學前教育是教育領(lǐng)域首先受到“全面二孩”政策影響的學段，在“全面二孩”政策引起學前教育在園幼兒規(guī)模擴大、教育資源不足的時候，義務(wù)教育卻面臨著學生人數(shù)減少、教育資源過剩的問題。
因此，基于上述分析，本研究認為在“全面二孩”政策實施背景下，的確需要擴大學前教育資源，提高學前教育承載能力。但是，為了應對“全面二孩”政策短期內(nèi)帶來的沖擊，可以從教育全局出發(fā)，整合其他學段的現(xiàn)有教育資源，共同分擔“全面二孩”政策帶來的影響。一方面，參照《托兒所、幼兒園建筑設(shè)計規(guī)范》等國家標準對撤并、學生過多外遷或急速擴容等原因產(chǎn)生的過剩辦學場地、校舍和教學設(shè)備等教育資源進行改造利用；另一方面，通過舉辦附屬幼兒園等方式，鼓勵其他學段的教育資源投入學前教育，分擔學前教育辦學壓力。
(三)擴大學前教育教師培養(yǎng)規(guī)模，確保學前教育師資質(zhì)量
根據(jù)預測，學前師資目前存在巨大缺口，而且教師不足問題相比學前教育園舍不夠和經(jīng)費不夠等問題更加突出。原因在于，園舍建筑不足或者經(jīng)費不足等問題出現(xiàn)之后，可以加大投入，在短期內(nèi)就可以得到補充，但教師的培養(yǎng)和補充并非一朝一夕就能完成。學前教育教師的整個培養(yǎng)過程大約需要3～4年時間(?？?年，本科4年)，而如果從2016年算起，第一屆為了“全面二孩”政策而招收的學前教育師范生最快能在3年以后進入學前教育一線，剛好遇到“全面二孩”政策第一年出生的兒童進入學前教育階段。所以，目前積極擴大學前教育師資培養(yǎng)規(guī)模是必要的。
不過，在補充學前教育師資的時候，必須以保證學前教育師資的質(zhì)量為前提。制定或完善學前教師準入制度，著重對師德師風進行考察；加強學前教師職前和職后培訓，提高學前教師教學和保育質(zhì)量。
總之，“全面二孩”政策的實施，會在短期內(nèi)引起出生人口和學前教育學生數(shù)的增加，但由于我國獨生子女政策的慣性作用，未來學前教育學生規(guī)模將仍會縮小。所以，對學前教育而言，未來將面臨前期教育資源短缺，在大力投入之后又由于教育資源需求減少引起教育資源相對過剩的矛盾，而且這個矛盾將很難避免，并成為制約和影響學前教育資源配置的難題。在這種情況下，應該加強對我國出生人口規(guī)模和學前教育辦學情況的監(jiān)測，及時調(diào)整學前教育資源配置策略。在前期進行學前教育資源擴充時，充分利用現(xiàn)有閑置教育資源，逐步逐年調(diào)整和配置所需教育資源。在后期則應抓住學前教育資源充足的發(fā)展契機，進一步提升學前教育辦學質(zhì)量，走多樣化、特色化、優(yōu)質(zhì)化的發(fā)展道路。
(李玲為西南大學教育學部教育政策研究所教授，楊順光、張兵娟、殷新為該所碩士研究生；本文經(jīng)作者授權(quán)轉(zhuǎn)自《學前教育研究》，有刪節(jié))
