營養(yǎng)餐為農(nóng)村山區(qū)的孩子帶來的是愛和希望。光明圖片/視覺中國

【教改透視】

編者按

2011年11月23日，為進(jìn)一步改善農(nóng)村學(xué)生營養(yǎng)狀況，提高農(nóng)村學(xué)生健康水平，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于實施農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)生營養(yǎng)改善計劃的意見》(下文簡稱為《意見》)，率先在集中連片特困地區(qū)啟動農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)生營養(yǎng)改善計劃(下文簡稱為“營養(yǎng)餐計劃”)試點工作。2012年5月23日，教育部等15部門印發(fā)《農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)生營養(yǎng)改善計劃實施細(xì)則》等5個配套文件，進(jìn)一步規(guī)范農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)生營養(yǎng)改善計劃實施工作的管理。

時值“營養(yǎng)餐計劃”推行5年，千萬農(nóng)村學(xué)生的一日三餐吃得怎么樣?偶有所聞的變質(zhì)營養(yǎng)餐究竟因何而來?2015年12月、2016年10月，教育部人文社會科學(xué)重點研究基地東北師范大學(xué)中國農(nóng)村教育發(fā)展研究院分別在全國范圍內(nèi)開展了兩次關(guān)于“營養(yǎng)餐計劃”實施狀況的專題調(diào)研。透過調(diào)研報告，讓我們一起思考——

中央財政+地方財政“營養(yǎng)餐”每天4元怎么吃

● 連片特困地區(qū)“營養(yǎng)餐計劃”經(jīng)費來源于中央財政，其他地區(qū)由地方財政承擔(dān)

《意見》規(guī)定，連片特困地區(qū)營養(yǎng)餐補助標(biāo)準(zhǔn)為每生每天3元(全年按照學(xué)生在校時間200天計算)，所需資金全部由中央財政承擔(dān)。2014年，財政部進(jìn)一步將營養(yǎng)餐補助標(biāo)準(zhǔn)提高至每生每天補助4元。

在此次調(diào)研的8個連片特困地區(qū)中，營養(yǎng)餐補助標(biāo)準(zhǔn)全部達(dá)到每生4元/天的基本要求，經(jīng)費由中央財政負(fù)擔(dān)。有的地區(qū)在國家撥付的每生每天4元營養(yǎng)餐費的基礎(chǔ)上，額外追加了部分營養(yǎng)餐補助金。

● “營養(yǎng)餐計劃”經(jīng)費由學(xué)校統(tǒng)籌使用，支出方式取決于供餐模式

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，各地“營養(yǎng)餐計劃”經(jīng)費的使用方式主要有三種：一是由學(xué)校負(fù)責(zé)統(tǒng)籌食堂開銷，經(jīng)費來源可具體分為上級撥款和上級撥款加家長補款兩種方式。二是由學(xué)校向附近農(nóng)戶購買供餐服務(wù)，按月統(tǒng)一結(jié)賬。三是直接把錢打至學(xué)生的用餐卡上，學(xué)生用卡里的錢到學(xué)校食堂進(jìn)行消費。

● 供餐模式和內(nèi)容的選擇以地方實際為依據(jù)，呈現(xiàn)多樣化

《意見》規(guī)定，各地應(yīng)從實際出發(fā)，多途徑、多形式開展學(xué)生營養(yǎng)改善工作。調(diào)研結(jié)果顯示，各地區(qū)結(jié)合自身實際，所采用的供餐模式和供餐內(nèi)容有所不同。

學(xué)校軟硬件條件的差異導(dǎo)致供餐模式不盡相同。有條件的學(xué)校通常在學(xué)校食堂統(tǒng)一用餐，由專門的廚師或任課教師負(fù)責(zé)做飯。如西南兩所村小有留守兒童之家，大概有30多名學(xué)生，由于缺少工勤人員，只能由科任教師上完課后中午給學(xué)生煮飯;該縣另一小學(xué)也是由老師自己做飯給學(xué)生吃，因為有統(tǒng)一撥款，所以學(xué)生吃飯是免費的。小規(guī)模學(xué)校則更多采用到附近農(nóng)戶家吃飯、由中心校配送或家長自行帶飯的形式。

供餐內(nèi)容主要包括正餐、課間餐或二者兼有。營養(yǎng)餐根據(jù)地域分為早餐、午餐和晚餐三種。

“營養(yǎng)餐”，吃飽吃好不容易

● 部分國貧縣未納入“營養(yǎng)餐計劃”

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，中部某縣是國家貧困縣，但沒有納入“營養(yǎng)餐計劃”，全縣29個鄉(xiāng)(鎮(zhèn))中僅有1個鄉(xiāng)的學(xué)生能夠享受到企業(yè)資助的學(xué)生營養(yǎng)餐，并已于2016年10月中止。當(dāng)?shù)亟逃止ぷ魅藛T多次向調(diào)研人員反映：“我們也是國貧縣，甚至比連片特困地區(qū)的一些縣還要貧窮，難道只是因為我們沒有連成片區(qū)就無法享有?”

● 部分地區(qū)“營養(yǎng)餐計劃”資金撥付不及時

西南某縣教師反映，營養(yǎng)餐的費用不能按時撥付到位，都是學(xué)生吃完后再撥款，且具體的撥款時間還不確定。為了保障營養(yǎng)餐的順利實施，學(xué)校就要通過向教師借錢、家長補款等形式先行墊付，每學(xué)期差不多要借3-4萬元。

● “營養(yǎng)餐計劃”服務(wù)人員配套經(jīng)費嚴(yán)重不足

調(diào)查顯示，由于缺乏必要的“營養(yǎng)餐計劃”服務(wù)人員費用，該項經(jīng)費支出只能擠占餐費和公用經(jīng)費。

● “營養(yǎng)餐計劃”實施所需的水、電、煤氣等配套費用短缺

《專項資金管理辦法》中規(guī)定，學(xué)校食堂(伙房)的水、電、煤、氣等日常運行經(jīng)費納入學(xué)校公用經(jīng)費開支。但調(diào)研結(jié)果顯示，許多學(xué)校均表示難以承擔(dān)這部分額外支出?；鶎訉W(xué)校的解決辦法主要包括兩種：一種是從公用經(jīng)費中支出。但對一些學(xué)校而言，公用經(jīng)費除維持學(xué)校正常運轉(zhuǎn)外，幾乎所剩無幾。另一種是從營養(yǎng)餐資金中截取。

● “營養(yǎng)餐計劃”的配套場所與配套設(shè)施不完備

調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，部分連片特困地區(qū)存在營養(yǎng)餐加工場所和學(xué)生用餐場地受限、食堂設(shè)施不完備的情況。一是部分地區(qū)尚未建成食堂以提供營養(yǎng)餐加工場所及學(xué)生用餐場地。如中南某縣有學(xué)校沒有專門場所做飯，只能將教室改造成做飯場所;該地區(qū)另一縣食堂空間不足以容納學(xué)生就餐，有校長提到：“中午免費的營養(yǎng)餐，學(xué)生分三批吃，食堂不夠用，學(xué)校決定不了。”二是食堂未配置用餐桌椅板凳。我們在西南某縣的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，由于新建食堂未配備桌椅板凳，學(xué)生就餐只能回到教室，或者蹲在食堂外面就餐。三是學(xué)校無統(tǒng)一的用餐碗筷和清洗消毒設(shè)備等，用餐衛(wèi)生難以得到保證。

● 部分地區(qū)的餐品單一，易導(dǎo)致浪費

某些學(xué)校營養(yǎng)餐食品過于單一，與學(xué)生的飲食習(xí)慣不符，長時間吃一種食品會產(chǎn)生“飲食疲勞”，易造成浪費。例如，西南某縣學(xué)生早餐習(xí)慣吃米線，但營養(yǎng)餐實行的是“牛奶+面包”的固定搭配方式，學(xué)生沒有吃面包和牛奶的習(xí)慣;西北某縣營養(yǎng)餐(課間餐)種類很單一，只有定制奶(前幾年還有蛋黃派和水果)，學(xué)生吃多了就不愛吃了。

● 鄉(xiāng)村小規(guī)模學(xué)校實施“營養(yǎng)餐計劃”存在諸多問題

小規(guī)模學(xué)校因受場地、人員和經(jīng)費條件等限制，不具備統(tǒng)一供餐條件，采用了較為靈活的供餐方式，在具體實施過程中存在一些問題。

第一，存在直接把補助發(fā)放給學(xué)生的現(xiàn)象，違反了政策規(guī)定。西南某小學(xué)把補助發(fā)給老師，再由老師發(fā)給學(xué)生，學(xué)生直接從家里帶飯到學(xué)校熱一下。

第二，有些學(xué)校表示與農(nóng)戶達(dá)成供餐協(xié)議，但并未真正組織學(xué)生到村民家里用餐。

第三，營養(yǎng)餐采用配送方式，受運輸距離所限，餐品質(zhì)量受影響。西北某小學(xué)教師在訪談中對調(diào)研人員說：“(營養(yǎng)餐)是從中心校送來的，但送到我們學(xué)校就糊了，不能吃?！?/p>

吃出真正的營養(yǎng)，好政策需要配套落實

“營養(yǎng)餐計劃”是一項重大民生工程，為了把這項工程落實好，各級政府應(yīng)統(tǒng)籌安排，在資金配套、硬件設(shè)施、配餐方式、食品安全以及監(jiān)督管理等多個方面進(jìn)行完善。

● 并非所有貧困地區(qū)學(xué)生均貧困，并非所有富裕地區(qū)學(xué)生經(jīng)濟(jì)條件均好——“營養(yǎng)餐計劃”應(yīng)擴大覆蓋面，增強針對性

2016年9月，教育部、發(fā)改委和財政部三部委發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步擴大學(xué)生營養(yǎng)改善計劃地方試點范圍實現(xiàn)國家扶貧開發(fā)重點縣全覆蓋的意見》，提出要啟動擴大地方試點工作，2017年實現(xiàn)營養(yǎng)改善計劃國家扶貧開發(fā)重點縣全覆蓋。這種按照地區(qū)的貧困程度來確定補助范圍的做法體現(xiàn)了操作的方便性，但是，貧困地區(qū)和貧困學(xué)生沒有完全的對應(yīng)關(guān)系，換言之，并非所有貧困地區(qū)的學(xué)生均是貧困學(xué)生，也并非所有富裕地區(qū)的學(xué)生均是經(jīng)濟(jì)條件好的學(xué)生。我們的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，貧困地區(qū)也存在一部分家庭富裕的學(xué)生。這部分學(xué)生的餐飲標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)遠(yuǎn)超“營養(yǎng)餐計劃”的補助標(biāo)準(zhǔn)，普遍不愿意在學(xué)校用餐，而學(xué)校卻是按照人頭準(zhǔn)備營養(yǎng)餐，這樣極易造成浪費。同時，有部分非貧困地區(qū)的學(xué)生家庭非常貧困，非常需要免費營養(yǎng)餐來加強營養(yǎng)，但卻因所處的地區(qū)而無法享受。因此，為了使“營養(yǎng)餐計劃”能夠真正用于需要的學(xué)生身上，應(yīng)盡快制定依據(jù)學(xué)生貧困程度的補助辦法，把全國所有義務(wù)教育貧困學(xué)生納入該計劃，增強政策的針對性，提升資金的使用效率，避免資金浪費。

● “營養(yǎng)餐計劃”需專項資金配套

第一，專項配套“營養(yǎng)餐計劃”產(chǎn)生的水、電、煤、氣等費用?！秾ｍ椯Y金管理辦法》中規(guī)定，學(xué)校食堂(伙房)的水、電、煤、氣等日常運行經(jīng)費納入學(xué)校公用經(jīng)費開支。這項規(guī)定雖然明確了營養(yǎng)餐工程產(chǎn)生的水、電、煤、氣等日常費用的來源，卻沒有考慮學(xué)校公用經(jīng)費的承受能力。對于大部分農(nóng)村學(xué)校特別是農(nóng)村小規(guī)模學(xué)校而言，學(xué)校公用經(jīng)費維持學(xué)校正常運轉(zhuǎn)已捉襟見肘，根本無法拿出錢來保障“營養(yǎng)餐計劃”的相關(guān)配套支出，從而導(dǎo)致部分學(xué)校截取營養(yǎng)餐的現(xiàn)象。

第二，專項配套“營養(yǎng)餐計劃”所需的服務(wù)人員經(jīng)費。對于營養(yǎng)餐工程運轉(zhuǎn)所需的廚師、配餐員、采購員、廚具清洗員、配送人員等服務(wù)性人員的薪酬，國家應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌地方政府進(jìn)行專項資金配套。

● 督促地方政府進(jìn)行配套硬件設(shè)施建設(shè)

配套硬件設(shè)施(包括食堂、加工間、食材儲存室、餐具及留樣設(shè)備等)對于“營養(yǎng)餐計劃”的順利實施至關(guān)重要。只有配套硬件設(shè)施建設(shè)跟上，營養(yǎng)餐的制作、儲存、留樣和享用等環(huán)節(jié)才能順利進(jìn)行，學(xué)生才能吃上可口放心的營養(yǎng)餐。配套硬件設(shè)施建設(shè)經(jīng)費應(yīng)由各級政府統(tǒng)籌，可根據(jù)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平確定中央和地方財政按比例分擔(dān)。

● 采用靈活的配餐方式，在保證營養(yǎng)的前提下兼顧學(xué)生的飲食習(xí)慣，盡量做到多樣化

營養(yǎng)餐不僅應(yīng)“營養(yǎng)”，還應(yīng)“可口”。在營養(yǎng)餐的搭配上，既要考慮營養(yǎng)方面的均衡，葷素進(jìn)行合理搭配，又要考慮不同地區(qū)的飲食文化，讓學(xué)生愿意吃。對于小規(guī)模學(xué)校，可以由中心校安排統(tǒng)一配餐，采取“一校開火，多校享用”的模式，制作不同菜譜，保證菜品及時更新。

● 規(guī)范食品安全管理，避免安全隱患

嚴(yán)格執(zhí)行《農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)生營養(yǎng)改善計劃食品安全保障管理暫行辦法》，重點加強以下三個方面的管理：規(guī)范食品加工操作程序，在管理上保證各個操作環(huán)節(jié)無縫對接;設(shè)置一套嚴(yán)格的食品安全監(jiān)督程序，保證監(jiān)管無死角;建立完善的食品安全責(zé)任制度，食品安全責(zé)任落實到人，并且所有環(huán)節(jié)能夠?qū)崿F(xiàn)反追查。

樣本來源

調(diào)研樣本包括云南省(硯山縣)、山東省(即墨縣)、重慶市(酉陽縣)、貴州省(織金縣)、浙江省(玉環(huán)縣)、廣西壯族自治區(qū)(博白縣、靈山縣)、廣東省(東莞市樟木頭鎮(zhèn)、企石鎮(zhèn)、常平鎮(zhèn))、江西省(蘆溪縣、鄱陽縣)、湖南省(溆浦縣、耒陽縣)、湖北省(大悟縣)、甘肅省(高臺縣)、四川省(南江縣)、河南省(固始縣、鹿邑縣)、寧夏回族自治區(qū)(西吉縣)等14個省(自治區(qū)、直轄市)。其中，湖南溆浦縣、湖北大悟縣、四川南江縣、河南固始縣、寧夏西吉縣、云南硯山縣、重慶酉陽縣、貴州織金縣等8個縣為連片特困地區(qū);云南硯山縣、重慶酉陽縣、貴州織金縣、江西鄱陽縣、湖北大悟縣、四川南江縣、河南固始縣、寧夏西吉縣等8個縣為國家級貧困縣。

(劉善槐 鄔志輝 均系中國農(nóng)村教育發(fā)展研究院教授)