制圖/李曉軍
近年來(lái)被頻頻曝光的行政不作為問(wèn)題,在實(shí)踐中究竟有多嚴(yán)重?
據(jù)中國(guó)行政法學(xué)研究會(huì)副會(huì)長(zhǎng)、國(guó)務(wù)院法制辦政府法制協(xié)調(diào)司原司長(zhǎng)青鋒研究統(tǒng)計(jì),進(jìn)入行政復(fù)議程序的行政不作為案件,自2012年以來(lái),每年大約1萬(wàn)件以下,占到行政復(fù)議總量的6%到7%之間,其內(nèi)容主要涉及處罰強(qiáng)制、征收許可、行政確認(rèn)、行政確權(quán)等方面。這是《法制日?qǐng)?bào)》記者從近日召開(kāi)的中國(guó)行政法學(xué)研究會(huì)2016年年會(huì)上獲悉的。
囿于統(tǒng)計(jì)資料,這些數(shù)據(jù)并非全部。青鋒強(qiáng)調(diào),“還不能全面反映行政執(zhí)法當(dāng)中不作為的情況”。
國(guó)務(wù)院文件6年前點(diǎn)出問(wèn)題
在中國(guó)政法大學(xué)終身教授應(yīng)松年看來(lái),行政不作為與市場(chǎng)監(jiān)管及行政檢察監(jiān)督,“是當(dāng)前我們國(guó)家存在的非常重大問(wèn)題,已經(jīng)引起了老百姓的廣泛議論,我們法學(xué)工作者不得不重視這個(gè)問(wèn)題?！?/p>
的確,行政不作為近年來(lái)日漸受到社會(huì)關(guān)注,行政部門(mén)多年沒(méi)有一起行政處罰;因?yàn)椤安蛔鳛椤北桓娴椒ㄔ?甚至還因此收到“行政不作為”錦旗。
行政亂作為,是長(zhǎng)期以來(lái)為老百姓反映最多政府著力解決的問(wèn)題。不作為問(wèn)題的解決又是何時(shí)被提上議事日程的?
梳理了國(guó)務(wù)院有關(guān)文件后,青鋒發(fā)現(xiàn),早在2010年國(guó)務(wù)院有關(guān)文件就將這一問(wèn)題明確點(diǎn)出?！耙恍╊I(lǐng)域腐敗現(xiàn)象仍然易發(fā)多發(fā),執(zhí)法不公、行政不作為亂作為等問(wèn)題比較突出?！?010年10月10日印發(fā)的《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見(jiàn)》說(shuō)。
不過(guò),2004年3月22日印發(fā)的《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》提到:“有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生”。在青鋒看來(lái),這里面也涉及行政不作為問(wèn)題。
2014年《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《決定》)中的“有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究現(xiàn)象比較嚴(yán)重,執(zhí)法體制權(quán)責(zé)脫節(jié)、多頭執(zhí)法、選擇性執(zhí)法現(xiàn)象仍然存在,執(zhí)法司法不規(guī)范、不嚴(yán)格、不透明、不文明現(xiàn)象較為突出”,“也暗含了不作為的問(wèn)題”。青鋒說(shuō)。
數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)是另一個(gè)觀察視角。
青鋒通過(guò)對(duì)2012年至2015年關(guān)于行政復(fù)議有關(guān)材料的研究,發(fā)現(xiàn)涉及不作為問(wèn)題的復(fù)議案件,在2012年是7072件,占所有復(fù)議申請(qǐng)事項(xiàng)中的6.39%。2013年有所上升,為9831件,占比7.53%。2014年是9987件,比重上有所下降。2015年是9583件,占比6.48%。
“不作為在執(zhí)法當(dāng)中非常值得關(guān)注”,青鋒說(shuō),建設(shè)法治政府,實(shí)現(xiàn)2020年要基本建成法治政府這個(gè)目標(biāo),必須解決執(zhí)法當(dāng)中的不作為問(wèn)題。
擔(dān)心被追責(zé)就以為不做不錯(cuò)
為何近年來(lái)行政不作為問(wèn)題日益突出?
中國(guó)行政法學(xué)研究會(huì)會(huì)長(zhǎng)、中國(guó)政法大學(xué)副校長(zhǎng)馬懷德認(rèn)為,這與社會(huì)上存在的認(rèn)識(shí)錯(cuò)誤或者認(rèn)識(shí)誤區(qū)有關(guān)?！拔覀兌颊J(rèn)為亂作為是違法,很少認(rèn)為不作為是違法的,只將其看成是一般的違規(guī)甚至是一般的瑕疵。所以,在黨政機(jī)關(guān),普遍有一種認(rèn)為做多做錯(cuò),不做不會(huì)錯(cuò)的看法。”
尤其是在黨的十八大加大反腐力度以來(lái),行政不作為現(xiàn)象暴露出來(lái)?！霸瓉?lái)也有,但一旦加大規(guī)則力度之后,大家擔(dān)心被追責(zé)?；凇蛔霾诲e(cuò)’理念形成了不作為。就像老百姓說(shuō)的,過(guò)去是門(mén)難進(jìn)、臉難看、話(huà)難講、事難辦,磨破嘴、跑斷腿,現(xiàn)在是門(mén)好進(jìn),臉好看,話(huà)好講,事不辦?！瘪R懷德說(shuō)。
在觀念之外,制度也是其中一個(gè)主要原因。比如,對(duì)于“法定職責(zé)必須為”,就有實(shí)現(xiàn)的障礙,“哪些職責(zé)是法定職責(zé),還很難判斷,界限不清楚就有推諉就有失職瀆職?！瘪R懷德認(rèn)為,制度缺失也導(dǎo)致了不作為,制度應(yīng)該對(duì)所謂的“作為”、“不作為”的界限劃清楚。
此外,追責(zé)方式過(guò)于簡(jiǎn)單,也被認(rèn)為應(yīng)該對(duì)不作為負(fù)責(zé)。馬懷德指出:“過(guò)于簡(jiǎn)單化的粗糙的追責(zé)方式,導(dǎo)致越來(lái)越多的不作為?！?/p>
遏制不作為需創(chuàng)新追責(zé)監(jiān)督方式
去年年底,中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要(2015—2020年)》要求加大問(wèn)責(zé)力度,堅(jiān)決糾正行政不作為、亂作為,堅(jiān)決克服懶政、庸政、怠政,堅(jiān)決懲處失職、瀆職。
《決定》明確,行政機(jī)關(guān)要堅(jiān)持法定職責(zé)必須為、法無(wú)授權(quán)不可為,勇于負(fù)責(zé)、敢于擔(dān)當(dāng),堅(jiān)決糾正不作為亂作為,堅(jiān)決克服懶政、怠政,堅(jiān)決懲處失職、瀆職。
如何實(shí)現(xiàn)這些要求,有效遏制行政不作為問(wèn)題?
馬懷德認(rèn)為,要轉(zhuǎn)變觀念,對(duì)不作為認(rèn)定和追責(zé)的觀念需要進(jìn)一步轉(zhuǎn)變?！安蛔鳛楸旧砭褪沁`法,不作為跟亂作為違法的結(jié)果是一樣的。不是做多錯(cuò)多不做不錯(cuò),而是做多錯(cuò)多有可能,但是不做有可能是錯(cuò),而且必然是錯(cuò)?！痹鰪?qiáng)依法依規(guī)追責(zé)理念?！艾F(xiàn)在的追責(zé)還是政策層面多一些,所謂‘運(yùn)動(dòng)來(lái)了風(fēng)聲緊了’,追得比較兇,用力過(guò)猛,但是缺乏穩(wěn)定、長(zhǎng)期的、可預(yù)見(jiàn)的規(guī)范化的追責(zé)體系?！?/p>
加快制度建設(shè),完善相關(guān)立法。比如《行政程序法》《行政組織法》。程序法會(huì)規(guī)定法定期限、合理期限,組織法則規(guī)定法定職責(zé),就可以因此對(duì)不作為進(jìn)行判斷。
青鋒也認(rèn)為,必須要明確行政執(zhí)法部門(mén)的職權(quán)。要梳理執(zhí)法依據(jù),公布權(quán)力清單。“既是法定權(quán)力,也是必須履行的法定義務(wù),行政執(zhí)法部門(mén)任何違反法定義務(wù)的不作為和亂作為的行為,都必須承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任?！?/p>
馬懷德還建議,創(chuàng)新追責(zé)監(jiān)督方式,形成合理梯度的追責(zé)?！胺傻淖坟?zé)不能一竿子插到底,用最強(qiáng)烈的手段。應(yīng)該約談或者指導(dǎo)、警示,最后達(dá)到處分,甚至是處罰,或者追究刑事責(zé)任這樣的梯度?！边€應(yīng)該充分運(yùn)用檢察監(jiān)督。
青鋒提出,在行政評(píng)議考核當(dāng)中也要加強(qiáng)這方面的考核?！霸u(píng)議考核的主要內(nèi)容是行政執(zhí)法部門(mén)和行政執(zhí)法人員行使行政執(zhí)法職權(quán)和履行法律義務(wù)。評(píng)議考核怎么考,考什么,其中就有對(duì)他們是不是積極作為,有沒(méi)有履行法律義務(wù)的內(nèi)容。”青鋒說(shuō)?！醣緢?bào)記者張維
