科技創(chuàng)新離不開(kāi)大量資金支持。隨著財(cái)政科研經(jīng)費(fèi)增長(zhǎng)，如何用好管好這筆錢(qián)，把寶貴的資金花在“刀刃”上，至關(guān)重要。
近年來(lái)，北京市不斷深化科研經(jīng)費(fèi)改革，最大限度賦予科研人員人財(cái)物自主支配權(quán)。尤其是從2021年起，北京市自然科學(xué)基金專(zhuān)項(xiàng)、科技新星計(jì)劃專(zhuān)項(xiàng)和獨(dú)立法人研發(fā)機(jī)構(gòu)科技專(zhuān)項(xiàng)三類(lèi)定額補(bǔ)助項(xiàng)目納入包干制試點(diǎn)，越來(lái)越多的科研人員擺脫繁瑣的財(cái)務(wù)事務(wù)，專(zhuān)心投入科研主業(yè)。
包干制一舉打破科研經(jīng)費(fèi)管理制度的困局，激發(fā)出強(qiáng)大的創(chuàng)新活力，賦能北京國(guó)際科技創(chuàng)新中心建設(shè)。
包干制顯成效
北京理工大學(xué)管理流程簡(jiǎn)化，減輕科研人員事務(wù)性負(fù)擔(dān)；激勵(lì)力度加大，激發(fā)科研人員創(chuàng)新活力；放管有效結(jié)合，建立長(zhǎng)效信用管理機(jī)制
北京交通大學(xué)
項(xiàng)目執(zhí)行過(guò)程中，可以針對(duì)具體情況進(jìn)行預(yù)算動(dòng)態(tài)調(diào)整，大大簡(jiǎn)化了調(diào)整過(guò)程，提高了經(jīng)費(fèi)的利用效率
北京科技大學(xué)
以北京市自然科學(xué)基金為例，目前在研包干制項(xiàng)目共68項(xiàng)，其中2022年度結(jié)題21項(xiàng)，結(jié)題項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)執(zhí)行率總體情況良好，均順利通過(guò)驗(yàn)收
試點(diǎn)探路
自然科學(xué)基金包干制全面推開(kāi)
“不用再絞盡腦汁填預(yù)算了！”前不久，在申報(bào)2024年北京市自然科學(xué)基金杰青項(xiàng)目時(shí)，首都醫(yī)科大學(xué)附屬宣武醫(yī)院研究員吳川杰發(fā)現(xiàn)了這一重大變化，也感受到前所未有的輕松。
他清楚地記得，之前申報(bào)課題時(shí)，每次都得精心細(xì)致地編預(yù)算，一筆一筆，甚至未來(lái)兩三年要用幾根導(dǎo)管、用什么試劑，都要寫(xiě)得明明白白。
與有計(jì)劃的生產(chǎn)、建設(shè)不同，科研工作具有靈感瞬間性、方式可變性、路徑不確定性等特點(diǎn)。科研經(jīng)費(fèi)如何使用，自然也與行政預(yù)算和工程預(yù)算有明顯不同。
吳川杰發(fā)現(xiàn)，雖編報(bào)預(yù)算花費(fèi)了科研人員大把的時(shí)間和精力，但由于科研項(xiàng)目的自身特點(diǎn)，往往難以精準(zhǔn)執(zhí)行。到頭來(lái)，科研人員還得一次次走審批流程，申請(qǐng)調(diào)整預(yù)算——這同樣耗時(shí)耗力。
“如果已經(jīng)知道三年后能做出什么成果，那這個(gè)課題大概率沒(méi)太大意義?！痹谒磥?lái)，一個(gè)好的科研課題中間會(huì)遇到各種意想不到的問(wèn)題，因?yàn)閯?chuàng)新性就意味著不可控因素會(huì)更多。搞科研不同于蓋房子，探索未知會(huì)面臨很大的不確定性。
包干制改革，解決了困擾吳川杰多年的問(wèn)題。2023年12月，市財(cái)政局、市科委、中關(guān)村管委會(huì)修訂印發(fā)《北京市自然科學(xué)基金項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理辦法》，明確在北京市自然科學(xué)基金項(xiàng)目中全面推行包干制，包括在研項(xiàng)目和新立項(xiàng)項(xiàng)目。
在全面推開(kāi)之前，2021年9月，北京已在14家單位開(kāi)展自然科學(xué)基金項(xiàng)目包干制試點(diǎn)，為進(jìn)一步加大科研人員經(jīng)費(fèi)使用自主權(quán)率先探路。實(shí)施包干制管理的項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)，最核心的變化在于項(xiàng)目負(fù)責(zé)人只需提出經(jīng)費(fèi)額度申請(qǐng)即可，經(jīng)費(fèi)支出不區(qū)分直接經(jīng)費(fèi)和間接經(jīng)費(fèi)，經(jīng)費(fèi)調(diào)整也無(wú)需備案。
更充分的信任，更大的自主權(quán)，更廣闊的自主探索空間……從預(yù)算編制、經(jīng)費(fèi)撥付和使用到審計(jì)監(jiān)督等各環(huán)節(jié)，包干制意味著全鏈條式的放權(quán)，有效激發(fā)了創(chuàng)新活力。
“能把更多精力用到科研工作上?！眳谴ń芙衲晟陥?bào)的科研項(xiàng)目已順利通過(guò)，目標(biāo)是為急性腦梗病人探索一種新的治療方法。包干制改革為科研項(xiàng)目順利推進(jìn)開(kāi)了個(gè)好頭，他期待著帶領(lǐng)團(tuán)隊(duì)做出高質(zhì)量的科研成果。
靈活自主
“打醬油的錢(qián)也可以買(mǎi)醋”
申報(bào)項(xiàng)目編制預(yù)算絞盡腦汁，科研推進(jìn)過(guò)程中花錢(qián)同樣不容易。
作為包干制的受益者，中國(guó)科學(xué)院自動(dòng)化研究所研究員王坤2022年申報(bào)了北京市自然科學(xué)基金杰青項(xiàng)目，主要對(duì)肝癌醫(yī)學(xué)影像進(jìn)行人工智能分析研究，目前進(jìn)展順利。從2012年開(kāi)始做科研課題，從小項(xiàng)目到大項(xiàng)目一路走來(lái)，他坦言，讓每一筆錢(qián)都按照最初編制的預(yù)算去執(zhí)行根本不可能。因?yàn)榭蒲许?xiàng)目執(zhí)行周期長(zhǎng)，當(dāng)時(shí)申請(qǐng)的材料費(fèi)、測(cè)試化驗(yàn)加工費(fèi)，經(jīng)過(guò)一兩年時(shí)間，價(jià)格、品目都會(huì)有變化。這就得更改預(yù)算，打報(bào)告走流程，履行調(diào)整預(yù)算程序，分散了科研人員很多精力。
為科研人員減負(fù)，正是包干制改革的一大初衷。包干制下，科研人員只需要根據(jù)目標(biāo)相關(guān)性、政策相符性和經(jīng)濟(jì)合理性原則，以及同類(lèi)項(xiàng)目資助強(qiáng)度，提出經(jīng)費(fèi)額度申請(qǐng)即可。
打破剛性的“條條框框”，包干制讓科研經(jīng)費(fèi)更加靈活自主。王坤舉例說(shuō)，科研過(guò)程中所需數(shù)據(jù)是從各個(gè)醫(yī)院獲取，需要為患者提供一定的被試費(fèi)支出?？蒲袌F(tuán)隊(duì)可能開(kāi)始只計(jì)劃需要50名患者的數(shù)據(jù)，但是實(shí)際執(zhí)行中發(fā)現(xiàn)這并不足以建立人工智能模型，因此就要將數(shù)據(jù)量增加到100。如今，這在經(jīng)費(fèi)上的限制已經(jīng)完全沒(méi)有了。
“大家可以放開(kāi)手腳去做研究了?！蓖趵ふJ(rèn)為，包干制在科研探索、項(xiàng)目花費(fèi)和經(jīng)費(fèi)審核三者之間逐漸形成了一種更好的平衡?！百I(mǎi)醬油的錢(qián)不只可以用來(lái)打醋，還可以買(mǎi)辣椒、買(mǎi)孜然，只要跟‘做菜’相關(guān)就行?！彼绱诵稳莸?。
包干制還讓科研人員購(gòu)置科研設(shè)備更加便捷、高效。包干制中的“特事特辦、隨到隨辦”采購(gòu)機(jī)制，就曾解決北京交通大學(xué)教授張淳杰的燃眉之急。
2021年，張淳杰原本預(yù)留了10萬(wàn)元用于硬件配件采購(gòu)。然而，這些配件突然遭遇價(jià)格大漲，每拖一天購(gòu)買(mǎi)，就要多一筆支出。由于包干制對(duì)審批流程的簡(jiǎn)化，他們最終順利購(gòu)買(mǎi)到了所需的硬件設(shè)備。硬件設(shè)備的到位，也順利保障了張淳杰團(tuán)隊(duì)在2022年獲得歐洲計(jì)算機(jī)視覺(jué)會(huì)議舉辦的Deeper Action挑戰(zhàn)賽冠軍。
解除桎梏
支持科研人員前沿探索
科學(xué)研究充滿不確定性，孜孜以求的探索精神尤為可貴。隨著包干制落地，科研人員對(duì)科研經(jīng)費(fèi)的支配自由度大增，可以靈活調(diào)整經(jīng)費(fèi)投入的重點(diǎn)方向，從而及時(shí)展開(kāi)對(duì)前沿領(lǐng)域的探索。
“以前由于有前期已經(jīng)編報(bào)預(yù)算的限制，面對(duì)科研過(guò)程中新出現(xiàn)的前沿點(diǎn)，科研人員寧愿保守一點(diǎn)?！碧崞疬@些，王坤言語(yǔ)中就流露出深深的遺憾。因?yàn)橐坏╊A(yù)算執(zhí)行存在問(wèn)題，科研項(xiàng)目最終可能會(huì)面臨無(wú)法結(jié)題的風(fēng)險(xiǎn)。
包干制讓科研人員放開(kāi)手腳去探索，緊跟國(guó)際科研發(fā)展的最前沿，自主決定將經(jīng)費(fèi)重點(diǎn)花在哪兒，花到最該花的地方。
生命科學(xué)、量子信息、腦科學(xué)、納米能源、人工智能……近年來(lái)，北京在戰(zhàn)略前沿領(lǐng)域主動(dòng)布局8家新型研發(fā)機(jī)構(gòu)。把該放的權(quán)徹底放出去，把該減的事項(xiàng)堅(jiān)決減下去，新型研發(fā)機(jī)構(gòu)突出“五新”機(jī)制，“新的財(cái)政支持政策”即是“五新”之一，充分賦予新型研發(fā)機(jī)構(gòu)經(jīng)費(fèi)使用自主權(quán)。
打破傳統(tǒng)科研機(jī)構(gòu)的體制機(jī)制和管理模式，北京新型研發(fā)機(jī)構(gòu)活力迸發(fā)，持續(xù)產(chǎn)出長(zhǎng)壽命超導(dǎo)量子比特芯片、國(guó)際首臺(tái)量子直接通信原理樣機(jī)、超大規(guī)模智能模型“悟道2.0”等世界級(jí)的前沿創(chuàng)新成果。
包干制改革還有效提升了科研經(jīng)費(fèi)對(duì)研究人員的直接激勵(lì)作用。高校、科研院所等單位的科研人員承擔(dān)著大量科研項(xiàng)目，但長(zhǎng)期以來(lái)經(jīng)費(fèi)使用中間接費(fèi)用比例偏低，激勵(lì)作用十分有限。間接經(jīng)費(fèi)主要包括兩方面，一是給科研管理部門(mén)的管理費(fèi)，二是給科研工作實(shí)際承擔(dān)者的勞務(wù)報(bào)酬。過(guò)去很多年，科研項(xiàng)目間接經(jīng)費(fèi)比例較低，比如一些項(xiàng)目直接經(jīng)費(fèi)有50萬(wàn)元至70萬(wàn)元，間接經(jīng)費(fèi)可能只有三五萬(wàn)元。
能拿出來(lái)給科研人員作為勞務(wù)報(bào)酬的支出非常少，就很難有效激發(fā)科研工作者的積極性。作為科研項(xiàng)目負(fù)責(zé)人，王坤過(guò)去也曾想過(guò)，設(shè)定不同的課題任務(wù)和相應(yīng)的績(jī)效獎(jiǎng)勵(lì)，激勵(lì)大家展開(kāi)技術(shù)攻關(guān)，但苦于可支配經(jīng)費(fèi)有限，想法一直難以落地。
包干制改革后，直接經(jīng)費(fèi)和間接經(jīng)費(fèi)不再區(qū)分，讓科研人員擁有了更多的經(jīng)費(fèi)自主支配權(quán)，項(xiàng)目負(fù)責(zé)人可以根據(jù)實(shí)際需要自主決定如何使用。王坤表示，科研工作干得好就能得到多途徑的項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)支持，以“真金白銀”激發(fā)大家的創(chuàng)新動(dòng)力，現(xiàn)在已經(jīng)不成問(wèn)題。
負(fù)面清單
科研經(jīng)費(fèi)使用設(shè)“紅線”
包干制，拉開(kāi)了北京新一輪科研經(jīng)費(fèi)管理改革的序幕。自包干制方案印發(fā)以來(lái)，共實(shí)施科研項(xiàng)目1400余項(xiàng)，累計(jì)覆蓋5000余名科研人員，支持經(jīng)費(fèi)約4.9億元。
改革從來(lái)不是一蹴而就的?；仡櫢母餁v程，聚焦賦予科研人員更大的人財(cái)物自主支配權(quán)，北京圍繞落實(shí)中央改革文件要求，一直持續(xù)探索推進(jìn)科技經(jīng)費(fèi)管理改革的政策和措施，平均每2至3年就啟動(dòng)一輪科研經(jīng)費(fèi)管理改革。很多改革內(nèi)容在全國(guó)屬于首創(chuàng)。
早在2010年至2013年，北京就發(fā)揮中關(guān)村“先行先試”制度優(yōu)勢(shì)，在全國(guó)率先啟動(dòng)科技項(xiàng)目間接經(jīng)費(fèi)試點(diǎn)，科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)走向全面采用直接—間接費(fèi)用管理模式。在此基礎(chǔ)上，2014年至2015年，北京又啟動(dòng)科技經(jīng)費(fèi)管理系統(tǒng)性改革，在間接經(jīng)費(fèi)核定比例等方面，實(shí)現(xiàn)更大力度的突破。
2016年至2018年，北京全面推動(dòng)“放管服”改革落地，醞釀出臺(tái)《北京市關(guān)于進(jìn)一步完善財(cái)政科研項(xiàng)目和經(jīng)費(fèi)管理的若干政策措施》（簡(jiǎn)稱(chēng)“28條政策”），推出“松綁+激勵(lì)”的科技經(jīng)費(fèi)管理措施。簡(jiǎn)政放權(quán)、優(yōu)化服務(wù)，“28條政策”給予了科研人員更大的資源支配權(quán)和技術(shù)決定權(quán)，也為國(guó)家全面深化改革作出積極探索。
2019年至2020年，北京又推動(dòng)完善以信任為前提的科研管理機(jī)制，發(fā)布《關(guān)于新時(shí)代深化科技體制改革加快推進(jìn)全國(guó)科技創(chuàng)新中心建設(shè)的若干政策措施》（簡(jiǎn)稱(chēng)“科創(chuàng)30條”），在開(kāi)展科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)包干制試點(diǎn)等方面提出新的改革突破。
對(duì)50家市屬公益科研院所分檔、分類(lèi)給予行業(yè)定額支持，賦予科研院所自主立項(xiàng)權(quán)，允許科研院所根據(jù)自身發(fā)展需要開(kāi)展各類(lèi)創(chuàng)新活動(dòng)；率先推動(dòng)新型研發(fā)機(jī)構(gòu)實(shí)施科技經(jīng)費(fèi)“負(fù)面清單”管理……一系列帶有“包干制”理念的實(shí)踐探索，為后來(lái)的包干制試點(diǎn)打下基礎(chǔ)，積累經(jīng)驗(yàn)。
2018年10月起，北京石墨烯研究院正式掛牌運(yùn)營(yíng)，成為北京市科技攻關(guān)機(jī)制探索的“試驗(yàn)田”。當(dāng)年，研究院正式運(yùn)行時(shí)，北京市就設(shè)置了獨(dú)立科技專(zhuān)項(xiàng)，逐年滾動(dòng)支持研究院開(kāi)展技術(shù)攻關(guān)、人才培養(yǎng)、平臺(tái)搭建，讓科研人員得以持續(xù)、穩(wěn)定地開(kāi)展研究。
作為首個(gè)“獨(dú)立法人研發(fā)機(jī)構(gòu)科技專(zhuān)項(xiàng)”的經(jīng)費(fèi)包干制試點(diǎn)，北京石墨烯研究院300多名科研人員創(chuàng)新活力被進(jìn)一步激活。
北京石墨烯研究院院長(zhǎng)劉忠范介紹，市科委、中關(guān)村管委會(huì)將項(xiàng)目選擇權(quán)交給了研究院，只按“負(fù)面清單”進(jìn)行管理。研究院不再需要將每個(gè)項(xiàng)目都向市科委、中關(guān)村管委會(huì)進(jìn)行申請(qǐng)，也不再需要單獨(dú)編制預(yù)算，而是可以按發(fā)展方向進(jìn)行總體布局，改變了過(guò)去可能存在的研究碎片化的問(wèn)題。
放權(quán)與監(jiān)督如何平衡，是科研經(jīng)費(fèi)管理改革的一大難點(diǎn)。北京市自然基金建立起“負(fù)面清單”機(jī)制，為科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)使用定下了一道道“紅線”：不得違規(guī)列支設(shè)備費(fèi)，不得通過(guò)虛構(gòu)方式轉(zhuǎn)撥項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)、套取資金、冒領(lǐng)勞務(wù)費(fèi)，不得用于在學(xué)術(shù)“黑名單”或預(yù)警名單期刊上發(fā)表論文的支出……這些極具針對(duì)性的監(jiān)督措施，與項(xiàng)目負(fù)責(zé)人簽署承諾書(shū)的長(zhǎng)效信用管理機(jī)制相結(jié)合，幫助科研人員走好經(jīng)費(fèi)使用的“平衡木”。
“設(shè)立不能觸碰的‘紅線’，經(jīng)費(fèi)使用大膽放權(quán)。”劉忠范評(píng)價(jià)道，包干制探索充分適應(yīng)了科研活動(dòng)特點(diǎn)和科研創(chuàng)新規(guī)律。
聚焦科研經(jīng)費(fèi)管理的“痛點(diǎn)”“堵點(diǎn)”“盲點(diǎn)”，北京近年來(lái)實(shí)行一系列改革舉措，大大增強(qiáng)了科研人員的獲得感。簡(jiǎn)化財(cái)政科研項(xiàng)目預(yù)算編制和評(píng)審程序、下放財(cái)政科研項(xiàng)目預(yù)算調(diào)劑權(quán)限、加大績(jī)效支出激勵(lì)力度、改進(jìn)科研人員因公出國(guó)（境）管理方式、實(shí)施科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)包干制、以“五新”機(jī)制建設(shè)國(guó)際一流的新型研發(fā)機(jī)構(gòu)……這些改革經(jīng)驗(yàn)已被充分吸收到2021年8月出臺(tái)的《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于改革完善中央財(cái)政科研經(jīng)費(fèi)管理的若干意見(jiàn)》之中，并在全國(guó)推廣。
他山之石
信任預(yù)支和事后獎(jiǎng)補(bǔ)
激發(fā)原始創(chuàng)新活力
從國(guó)外科研經(jīng)費(fèi)資助方式的整體來(lái)看，財(cái)政科研項(xiàng)目也多采取“預(yù)算制”。對(duì)標(biāo)我國(guó)的包干制管理制度，發(fā)達(dá)國(guó)家所采取的一些資助方式也有一定借鑒意義。
比如，德意志研究聯(lián)合會(huì)（DFG）設(shè)立的德國(guó)科學(xué)家促進(jìn)獎(jiǎng)（簡(jiǎn)稱(chēng)萊布尼茨獎(jiǎng)），將政府資助計(jì)劃以科技獎(jiǎng)的形式授予獲獎(jiǎng)人，獎(jiǎng)金以“信任預(yù)支”的方式支付，獲獎(jiǎng)?wù)咴诮?jīng)費(fèi)使用上有絕對(duì)的自由，可以按照自己的意愿和興趣拓展新的研究領(lǐng)域，或開(kāi)展一些高風(fēng)險(xiǎn)的研究。
獲獎(jiǎng)?wù)咴讵?jiǎng)金的使用上也有很大靈活性，隨時(shí)隨地可以動(dòng)用獎(jiǎng)金，無(wú)需經(jīng)過(guò)長(zhǎng)時(shí)間申請(qǐng)，如通常在德國(guó)購(gòu)置設(shè)備的經(jīng)費(fèi)申請(qǐng)需要1至2年，但用萊布尼茨獎(jiǎng)金只需1至2天，這就使獲獎(jiǎng)?wù)吣馨讶烤蜁r(shí)間用于研究工作，獲獎(jiǎng)?wù)哌€可以用獎(jiǎng)金雇傭優(yōu)秀科學(xué)家在其麾下工作，壯大自己的研究隊(duì)伍。
為確保經(jīng)費(fèi)合規(guī)使用，萊布尼茨獎(jiǎng)設(shè)立了特別賬戶制度，并建立明確、可操作的負(fù)面清單，利用大數(shù)據(jù)經(jīng)費(fèi)監(jiān)管等經(jīng)費(fèi)監(jiān)管新方式，確保在充分賦權(quán)的基礎(chǔ)上，保障財(cái)政資金的安全、規(guī)范。
又如，科技懸賞制作為政府主要的科研資助方式，在美、英、德、法等多個(gè)國(guó)家使用。懸賞制激勵(lì)以應(yīng)對(duì)突發(fā)緊急重大科技需求為主，對(duì)于研發(fā)失敗風(fēng)險(xiǎn)高、行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)充分且優(yōu)勢(shì)單位不突出的任務(wù)，可面向社會(huì)公開(kāi)張榜懸賞，限定時(shí)限、目標(biāo)，對(duì)時(shí)限內(nèi)先期達(dá)成目標(biāo)的研發(fā)團(tuán)隊(duì)進(jìn)行事后獎(jiǎng)勵(lì)性補(bǔ)助。
這種方式的主要優(yōu)勢(shì)是不設(shè)門(mén)檻，提倡科研機(jī)會(huì)平等，全社會(huì)乃至全世界的科研愛(ài)好者在申請(qǐng)資格上具有平等地位，這使得原始創(chuàng)新成果大量涌現(xiàn)。同時(shí)，科技懸賞制的競(jìng)爭(zhēng)發(fā)生在產(chǎn)出環(huán)節(jié)，可變過(guò)程管理為目標(biāo)管理。唯成果兌獎(jiǎng)，將資助風(fēng)險(xiǎn)降到了最低。進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，僅美國(guó)聯(lián)邦政府就資助了包括氫氣獎(jiǎng)（Hydrogen Prize）在內(nèi)的30余項(xiàng)科技懸賞項(xiàng)目。
作者伊彤系北京市科學(xué)技術(shù)研究院創(chuàng)新發(fā)展戰(zhàn)略研究所所長(zhǎng)
北京日?qǐng)?bào)記者：孫杰, 孫奇茹
