如何破解低齡未成年人犯罪治理難題

導(dǎo)讀：近年來，多地出現(xiàn)低齡未成年人嚴(yán)重違法犯罪案件，引發(fā)社會強(qiáng)烈關(guān)注。面對這些未達(dá)刑事責(zé)任年齡的涉罪未成年人，如何進(jìn)行教育矯治，才能對其予以有效懲戒，又能幫助其回歸社會？本期“聲音版”編發(fā)一組學(xué)者和一線司法人員觀點，敬請讀者關(guān)注。

違法犯罪未成年人的教育矯治需要系統(tǒng)化視角

□ 何 挺

未成年人違法犯罪是一個復(fù)雜的社會問題，如何科學(xué)有效地進(jìn)行治理亦是公認(rèn)的世界性難題。大量研究表明，對未成年人違法犯罪簡單地予以報應(yīng)性的懲罰甚至完全套用成年人的監(jiān)禁措施，只會進(jìn)一步阻斷其正常社會化的過程，將其推向社會的對立面，并在以后對社會造成更大的危害。未成年人身心發(fā)育未臻健全，處于向成年人過渡的關(guān)鍵階段，與成年人相比復(fù)歸社會的可能性通常較大，因此需要對違法犯罪未成年人設(shè)置以教育矯治為主旨的處遇政策，這一點也被包括我國在內(nèi)的世界主要國家和聯(lián)合國相關(guān)文件所確立。我國近年來人口出生率持續(xù)下降，老齡化社會已經(jīng)到來，如何盡量教育感化挽救每一個違法犯罪的未成年人，并使之成為有用的社會建設(shè)者，已經(jīng)成為涉及千萬家庭幸福、社會整體穩(wěn)定和國家長治久安的戰(zhàn)略性問題。

未成年人違法犯罪的原因復(fù)雜多樣，對他們的教育矯治同樣需要針對性地作用于這些復(fù)雜的原因，因而是一個系統(tǒng)工程，需要系統(tǒng)化的視角。近期一些引發(fā)關(guān)注的低齡未成年人嚴(yán)重暴力犯罪案件，實際上也在警醒我們：教育矯治系統(tǒng)中一些環(huán)節(jié)存在缺失。基于我國目前的現(xiàn)狀，從系統(tǒng)化的視角進(jìn)行考量，下列幾個方面尤其需要關(guān)注：

第一，教育矯治措施在理念上要把教育與懲罰進(jìn)行有機(jī)結(jié)合，并針對不同類型未成年人調(diào)整適用。對違法犯罪未成年人來說，教育較之于懲罰無疑是優(yōu)位的，但這并不意味著不需要或不可以適用懲罰性措施。事實上，應(yīng)該被禁止的是純粹報應(yīng)性和威懾性的懲罰，因為這種措施不著眼于未成年人的未來發(fā)展，并且與未成年人的身心特點不符而收效甚微。相反，與教育相輔相成的懲罰性措施在系統(tǒng)中具有特殊的價值，甚至可以被視為教育措施得以實現(xiàn)其功能的保障和支撐，例如對不履行相應(yīng)教育矯治要求的懲戒措施等。一般而言，違法犯罪的未成年人年齡越小、行為的違法性越輕微，教育矯治措施的懲罰性就應(yīng)該越低，相反則可以適當(dāng)提升其懲罰性。對于一定年齡以下的未成年人實施的不良行為，應(yīng)當(dāng)適用不具有任何懲罰性質(zhì)而完全屬于福利或保護(hù)性質(zhì)的措施；對于年齡相對較大且行為危害性較高的未成年人，雖然可以適用懲罰性較強(qiáng)的限制甚至剝奪人身自由的措施，但同樣應(yīng)當(dāng)服務(wù)于教育的需求，例如，收容教養(yǎng)措施的目的也不應(yīng)當(dāng)停留于剝奪人身自由這一懲罰的層面。這種將教育與懲罰進(jìn)行有機(jī)結(jié)合并逐級調(diào)整適用的思路，實際上正體現(xiàn)了分級干預(yù)的理念與做法。

第二，教育矯治措施的啟動上要采用盡早干預(yù)和積極干預(yù)的方針。研究顯示，未成年人的違法犯罪行為，大多經(jīng)歷了從輕到重逐漸發(fā)展演變的過程，最初的逃學(xué)、打架等不良行為如果不及時干預(yù)可能“升級”為犯罪行為。從另一個角度來說，對剛剛出現(xiàn)不良行為苗頭的未成年人開展教育矯治的難度，一般也遠(yuǎn)低于有較長不良或違法犯罪行為史的未成年人。這就要求對未成年人的早期不良行為積極識別并采用適當(dāng)?shù)姆绞奖M早干預(yù)。例如，對出現(xiàn)不良行為的未成年人應(yīng)當(dāng)依托家庭、學(xué)校和社會力量進(jìn)行早期干預(yù)，而對已經(jīng)出現(xiàn)違法行為尚不構(gòu)成犯罪的未成年人則要啟動臨界干預(yù)的措施，避免其進(jìn)一步滑向犯罪的深淵。

第三，教育矯治措施的工作對象應(yīng)當(dāng)是“人”與“環(huán)境”并重。未成年人違法犯罪很大程度上是環(huán)境的產(chǎn)物，基于“人在情境中”這一社會工作的核心理念，教育矯治措施還需要同步開展針對未成年人所處的家庭、學(xué)校和朋輩等環(huán)境因素的工作，通過環(huán)境的改善支持未成年人完成其社會化的過程。例如，對教育理念與方法有偏差的父母或其他監(jiān)護(hù)人開展自愿性甚至強(qiáng)制性的親職教育、支持未成年人擺脫之前不良的朋輩群體，甚至可以將其帶離不良的家庭環(huán)境等。

第四，開展教育矯治措施的主體應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)專業(yè)化和社會化。對違法犯罪未成年人的教育矯治需要綜合運(yùn)用法學(xué)、社會工作和心理學(xué)等專業(yè)知識并結(jié)合未成年人的具體情況針對性地開展。與此同時，未成年人完成再社會化復(fù)歸社會的過程必須處于社會化的場景之下，而非由公檢法機(jī)關(guān)的辦案人員在機(jī)構(gòu)化的場景下即可完成。因此，開展教育矯治措施的主體必須具有專業(yè)化和社會化的特征，而由專業(yè)的社會工作者與辦案人員互動合作，同時鏈接引入對未成年人有益的多樣化社會資源，并主要通過個案工作方法對違法犯罪未成年人開展教育矯治是實現(xiàn)這一方面要求的最佳路徑。(作者系北京師范大學(xué)副教授、博士生導(dǎo)師)

完善專門教育制度

□ 苑寧寧

由于未成年人處于人生中學(xué)習(xí)知識最重要的階段，所以理想的狀態(tài)是，讓心理行為偏常的未成年人既能接受教育矯治，又能學(xué)習(xí)到知識，以便為走向社會做好準(zhǔn)備。因此，專門學(xué)校(以前稱“工讀學(xué)?！?教育便成為最為重要的措施之一。

自2016年3月至今，受中央有關(guān)部門委托，我們組織團(tuán)隊實地考察全國各類代表性的專門學(xué)校22所。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，專門學(xué)校對于教育矯治違法犯罪的未成年人效果顯著，轉(zhuǎn)化成功率平均在90%以上，有的可達(dá)98%以上。實踐證明，專門學(xué)校是防治未成年人違法犯罪的有效措施，是我國社會治理取得的寶貴經(jīng)驗。

不過，專門學(xué)校也面臨著發(fā)展瓶頸問題，有些專門學(xué)校萎縮甚至功能定位異化。其實，專門教育的功能定位在于：通過專業(yè)方式方法對具有嚴(yán)重不良行為、輕微犯罪行為的未成年人進(jìn)行教育矯治，包括心理輔導(dǎo)、行為矯正與法治教育等；阻斷未成年人的不良社會交往，在一定程度上彌補(bǔ)家庭監(jiān)護(hù)的缺陷或不足，促使其恢復(fù)正常的社會化過程。

調(diào)研中，專門學(xué)校普遍反映目前制約專門教育發(fā)展的突出問題之一是，“該進(jìn)入專門學(xué)校的進(jìn)不來、有些不該進(jìn)入的卻進(jìn)來了”。之所以出現(xiàn)上述問題，是1999年制定預(yù)防未成年人犯罪法時，規(guī)定了“申請—審批”的入校程序。即監(jiān)護(hù)人或者所在學(xué)校提出申請，經(jīng)教育行政部門批準(zhǔn)。這種入校程序在實際執(zhí)行過程中遇到了一些法理上的挑戰(zhàn)，面對這種挑戰(zhàn)，實踐中工讀學(xué)校入校程序逐漸演變?yōu)椤叭栽浮痹瓌t，即監(jiān)護(hù)人、學(xué)生和所在學(xué)校均同意，才能送專門學(xué)校。如此一來，有些確有必要送專門學(xué)校教育矯治的，一旦監(jiān)護(hù)人不同意(實踐中監(jiān)護(hù)人多數(shù)都不同意)，就無法進(jìn)入專門學(xué)校。這非常不利于盡早對具有嚴(yán)重不良行為的未成年人進(jìn)行及時干預(yù)，導(dǎo)致有些未成年人最后發(fā)展為嚴(yán)重犯罪。

要徹底解決現(xiàn)行專門學(xué)校入校程序的困境，還需修訂法律，明確公正、合理且具有可操作性的入校程序。

首先，決定的主體要符合法治原則。專門教育具有一定的強(qiáng)制性，涉及人身自由的限制，應(yīng)由具有相應(yīng)執(zhí)法權(quán)或者司法權(quán)的機(jī)關(guān)來決定，這是法治的基本原則。同時，需要轉(zhuǎn)入專門學(xué)校的未成年人實施了違法行為或者犯罪行為，辦理案件的機(jī)關(guān)是公安機(jī)關(guān)或者人民檢察院、人民法院。辦案機(jī)關(guān)已經(jīng)掌握他們違法犯罪的原因，也了解了他們及其家庭的情況，由三機(jī)關(guān)依各自職權(quán)決定送專門學(xué)校，作為替代處罰的措施，更具有合理性。

其次，決定的程序要保障公正性。為了防止入校決定的隨意性，保障學(xué)生及其監(jiān)護(hù)人的知情權(quán)，應(yīng)當(dāng)設(shè)計一套公正的決定程序。一方面，作出決定前原則上應(yīng)當(dāng)經(jīng)過評估，由心理學(xué)、教育學(xué)方面的專業(yè)人員評估送專門學(xué)校的必要性(實踐中已有探索)。另一方面，作出決定前應(yīng)充分聽取未成年人及其監(jiān)護(hù)人的意見。對于未成年人或其監(jiān)護(hù)人有不同意見的，公安機(jī)關(guān)、人民檢察院和人民法院應(yīng)當(dāng)做好釋法說理工作，但不影響作出送專門學(xué)校的決定。未成年人或其監(jiān)護(hù)人依然有異議的，可以申請復(fù)議復(fù)核。

最后，決定的執(zhí)行要具有強(qiáng)制性和可操作性。從我國專門學(xué)校的發(fā)展歷程看，很長一段時期，由公安機(jī)關(guān)采取措施，強(qiáng)制拒不報到或者報到后又中途擅自逃離的學(xué)生入校，執(zhí)行順暢。目前，我國一些地方也探索了由公安機(jī)關(guān)決定送入專門學(xué)校的做法，效果良好。總結(jié)這些成功經(jīng)驗，核心在于保障了送專門學(xué)校決定的強(qiáng)制性，避免了“該進(jìn)入專門學(xué)校的進(jìn)不來、有些不該進(jìn)入的卻進(jìn)來了”的老問題。另外，公檢法機(jī)關(guān)普遍面臨著案多人少的情況，要求其在法定的辦案期限內(nèi)按照上述程序走完建議、申請、決定手續(xù)，顯然不具有可操作性。換句話說，由公檢法機(jī)關(guān)在辦案中直接作出決定，不僅符合法理，而且具有強(qiáng)制性和可操作性，符合規(guī)律。(作者系中國政法大學(xué)法學(xué)院副教授)

改革收容教養(yǎng)制度

□ 宋英輝

近年來，全國人大代表呼吁治理低齡未成年人惡性犯罪的議案越來越多，其中一個非常重要的建議就是激活收容教養(yǎng)，并司法化。對于低齡未成年人犯罪，域外其他國家和地區(qū)的具體制度雖有差異，但有一個共同特點，即必要時采取保護(hù)性、福利性、強(qiáng)制性并重的機(jī)構(gòu)化教養(yǎng)措施，且均由法院來決定。目前，我國刑法中也規(guī)定了收容教養(yǎng)制度，但目前這一制度的最大問題是行政性的決定程序，執(zhí)行場所和執(zhí)行方式不明確。為此可以參照和借鑒2012年修訂刑事訴訟法時改革強(qiáng)制醫(yī)療的思路和路徑。

一、在預(yù)防未成年人犯罪法中予以完善。收容教養(yǎng)的最重要功能之一，就是預(yù)防未成年人犯罪。在刑法十七條第四款的基礎(chǔ)上，應(yīng)當(dāng)由預(yù)防未成年人犯罪法予以細(xì)化規(guī)定。擬適用收容教養(yǎng)的事例不是刑事案件，其對象是未成年人這一特殊群體，其程序也不是刑事訴訟的特別程序，可以不在刑事訴訟法中規(guī)定，而由預(yù)防未成年人犯罪法這一專門性法律作出規(guī)定。

二、將“收容教養(yǎng)”的名稱改為“強(qiáng)制矯正”。收容教養(yǎng)中的“收容”二字社會觀感不好，容易使公眾與勞動教養(yǎng)、收容教育等制度混淆，產(chǎn)生誤解。對此，建議協(xié)調(diào)一并修訂刑法，將“收容教養(yǎng)”改為“強(qiáng)制矯正”。

三、明確強(qiáng)制矯正的性質(zhì)為司法性強(qiáng)制教育矯治措施。一方面，與強(qiáng)制隔離戒毒、強(qiáng)制醫(yī)療一樣，不是行政處罰或者刑事處罰，而是教育矯治類措施。另一方面，與強(qiáng)制隔離戒毒這一行政性強(qiáng)制措施不同，與強(qiáng)制醫(yī)療一樣均屬于司法性強(qiáng)制類措施。

四、適用程序。參照依法不負(fù)刑事責(zé)任的精神病人的強(qiáng)制醫(yī)療程序，設(shè)計一套司法化的強(qiáng)制矯正程序，最終由人民法院裁決。

五、適用情形。堅持嚴(yán)格適用的原則，明確適用對象主要是：不滿十四周歲有故意殺人、故意傷害致人重傷或死亡、強(qiáng)奸、搶劫等嚴(yán)重暴力行為的未成年人，以及部分其他因不滿十六周歲不予刑事處罰、其他措施不足以防止其社會危險性和有效教育矯治的未成年人。適用中，賦予人民法院適當(dāng)?shù)牟昧繖?quán)。

六、執(zhí)行場所。執(zhí)行場所要區(qū)別于監(jiān)獄、未成年人犯管教所、看守所、拘留所等。執(zhí)行強(qiáng)制矯正的場所，應(yīng)當(dāng)是一所兼有學(xué)校性質(zhì)、福利院性質(zhì)的特殊機(jī)構(gòu)，具有教育矯治功能，承擔(dān)養(yǎng)育職能，同時管理方面具有強(qiáng)制性。因此，可以有兩種方案：(1)每個省級行政區(qū)，由省級人民政府設(shè)立一所專門的強(qiáng)制矯正院(所)，教育行政部門負(fù)責(zé)教育教學(xué)，民政部門負(fù)責(zé)養(yǎng)育照料，司法行政部門負(fù)責(zé)安全管理和行為矯治，三部門分工負(fù)責(zé)。(2)每個省級行政區(qū)，由省級人民政府在轄區(qū)范圍內(nèi)指定一所或者兩所具備條件的專門學(xué)校，單獨(dú)設(shè)立教養(yǎng)部，教養(yǎng)部由教育行政部門、民政部門、司法行政部門等共同參與、分工負(fù)責(zé)。如何選擇上述兩種方案，可以由省級人民政府結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H情況決定。

七、執(zhí)行方式。強(qiáng)制矯正過程中，未成年人主要是接受學(xué)習(xí)、心理輔導(dǎo)和行為矯治，定期對人身危險性、教育矯治情況等進(jìn)行評估，實行分級管理。執(zhí)行期間，注重社會化的教養(yǎng)方式，期限實行彈性制，可以依法縮短或者延長。(作者系北京師范大學(xué)法學(xué)院教授)

構(gòu)建分級干預(yù)保護(hù)處分制度

□ 顧琤琮

對于嚴(yán)重違法犯罪的低齡未成年人，既不能一放了之，也不能簡單地加以刑罰，而應(yīng)當(dāng)在這兩者之間構(gòu)建一系列既具有司法屬性、強(qiáng)制效力，又有針對性、符合未成年人特點的教育矯正措施。我們認(rèn)為，構(gòu)建未成年人保護(hù)處分制度，是有效解決這一問題的路徑。

所謂未成年人保護(hù)處分制度，是指對實施了嚴(yán)重不良行為或觸犯法律的行為，但因年齡或情節(jié)等法定原因未被追究刑事責(zé)任的未成年人(為表述便捷，以下統(tǒng)稱“觸法少年”)，由公安、司法機(jī)關(guān)和相關(guān)職能部門、社會組織等依法進(jìn)行社會化幫教和必要的強(qiáng)制性矯治，以預(yù)防其再犯、保護(hù)社會安全。

多年來，上海未檢部門一直在積極探索這一制度。2013年起，浦東新區(qū)人民檢察院未檢部門已辦理70余件保護(hù)處分個案，推出“青少年正面成長計劃”對該制度進(jìn)行項目化探索，并總結(jié)出“三級干預(yù)”“四重保護(hù)”“五星聯(lián)動”等工作機(jī)制；2019年，上海市檢察院與市教委、市公安局、團(tuán)市委共同建立了全國首個專門教育研究和評估中心，并制定本市規(guī)定，實現(xiàn)了保護(hù)處分案件的司法化、規(guī)范化辦理。2016年以來，上海檢察機(jī)關(guān)共對928名觸法少年落實保護(hù)處分措施，其中98.4%的未成年人沒有再犯。

我們認(rèn)為，這一制度的核心為“分級干預(yù)”，即區(qū)分觸法少年人身危險性、需保護(hù)性以及涉案性質(zhì)、情節(jié)采取不同程度的干預(yù)措施。這種干預(yù)是帶有強(qiáng)制性、司法性和法律懲戒意涵的正式措施，如果未成年人拒不接受或效果不佳，則應(yīng)升級措施，直至被依法收容教養(yǎng)。

具體而言，對于初次觸法、危險性較低的，主要通過舉行司法教育訓(xùn)誡儀式、制發(fā)訓(xùn)誡書、嚴(yán)加管教令等方式，強(qiáng)化未成年人的法律意識和家長、法定代理人的監(jiān)護(hù)意識，通過建檔跟蹤、短期觀護(hù)幫教來對未成年人偏差行為和心理進(jìn)行矯正；對于再次觸法、危險性較高的，聯(lián)合公安機(jī)關(guān)、專門學(xué)校、社工組織等力量，對未成年人進(jìn)行強(qiáng)制程度較高的長期觀護(hù)幫教，必要時，進(jìn)入專門學(xué)校就讀，同時對其家長、法定代理人進(jìn)行強(qiáng)制親職教育；對于觸法行為性質(zhì)惡劣、后果嚴(yán)重、危險性極高，必須予以隔離保護(hù)矯治的，應(yīng)提起司法化的收容教養(yǎng)程序(鑒于實踐中收容教養(yǎng)制度因諸多原因幾乎被空置，因此有必要對這一制度進(jìn)行重構(gòu))。(作者系上海市人民檢察院第九檢察部副主任)

建設(shè)網(wǎng)格化預(yù)防幫教平臺

□ 魏 航

針對高危未成年人“發(fā)現(xiàn)難、處置難、管理難”的問題，資陽檢察機(jī)關(guān)聯(lián)合公安機(jī)關(guān)，建立了高危未成年人信息共享數(shù)據(jù)庫。對納入數(shù)據(jù)庫的人員，根據(jù)違法犯罪情況和個性特征，分為黃色、橙色和紅色三個預(yù)警等級(“三色預(yù)警”)，開展差異性幫教：對黃色預(yù)警的，普通關(guān)注；對橙色預(yù)警的，重點關(guān)注，視情況派專人跟蹤幫教；對紅色預(yù)警的，確定一個職能部門安排1至2人進(jìn)行跟蹤幫教，其他相關(guān)職能部門進(jìn)行協(xié)助。從2016年至今，共將符合條件的360余名未成年人納入數(shù)據(jù)庫管理并進(jìn)行三色預(yù)警。

目前覆蓋全國的網(wǎng)格化管理普遍開展，網(wǎng)格化的觸角已延伸至城區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村社等各個角落，僅四川省的專、兼職網(wǎng)格員就達(dá)到30余萬人，覆蓋省、市、縣、鄉(xiāng)、村多個層級。在我國地廣人多、地區(qū)差異大的現(xiàn)實條件下，由網(wǎng)格員對高危未成年人進(jìn)行協(xié)助監(jiān)管幫教，是對重點人群實現(xiàn)社會治安綜合治理的一個有效途徑。2016年以來，資陽市人民檢察院與綜治辦等13家單位會簽了《資陽市對未達(dá)刑事責(zé)任年齡涉罪未成年人開展社會化和網(wǎng)格化幫教工作的實施辦法》，將“三色預(yù)警”工作法融入社會治安綜合治理的網(wǎng)格化服務(wù)管理信息系統(tǒng)，引入社區(qū)網(wǎng)格員對高危未成年人進(jìn)行監(jiān)管幫教。利用網(wǎng)格員對所在社區(qū)情況熟悉的優(yōu)勢，對幫教對象開展了解走訪、跟蹤監(jiān)督、信息反饋等工作。目前共將59名符合條件的高危未成年人納入了網(wǎng)格員幫教。

針對網(wǎng)格員專業(yè)性不強(qiáng)的問題，檢察院組織網(wǎng)格員開展業(yè)務(wù)技能培訓(xùn)，強(qiáng)調(diào)網(wǎng)格員的職責(zé)范圍、幫教原則、幫教方式以及幫教工作的保密性等事項，提升網(wǎng)格員的幫教技巧和幫教實效。

為實現(xiàn)高危未成年人網(wǎng)格化幫教與信息化幫教的深度融合，在政法委現(xiàn)有的網(wǎng)格化服務(wù)管理信息系統(tǒng)內(nèi)，資陽市人民檢察院建設(shè)了高危未成年人網(wǎng)格化預(yù)防幫教平臺。該平臺包含數(shù)據(jù)錄入、智能評估、分流幫教和檢察監(jiān)督等功能。其中，在分流幫教環(huán)節(jié)，會根據(jù)前期打分和評估的情況，將符合網(wǎng)格化幫教條件的，通過網(wǎng)格化平臺推送至綜治中心，由綜治中心分配至指定網(wǎng)格員進(jìn)行每月走訪、協(xié)助監(jiān)管幫教、反饋異常情況等。對需要進(jìn)行訓(xùn)誡、責(zé)令監(jiān)護(hù)人嚴(yán)加管教、聯(lián)系就學(xué)、就業(yè)培訓(xùn)、生活救助等的，通過平臺發(fā)送至公安、教育、民政等相關(guān)部門予以及時處理并反饋。檢察機(jī)關(guān)對整個過程進(jìn)行監(jiān)督。2019年，這一平臺開始上線試運(yùn)行，現(xiàn)已錄入48名高危未成年人，整個平臺運(yùn)行情況和幫教情況良好。(作者系四川省資陽市人民檢察院未成年人案件刑事檢察處處長)

相關(guān)鏈接：2019年10月24日，年僅11歲的大連女童淇淇身中七刀被害身亡，犯罪嫌疑人為一名13歲男孩。

2019年3月16日，江蘇省鹽城市一13歲男孩邵某因不服其母楊某管教，雙方發(fā)生激烈沖突，致楊某身亡。