多部門聯(lián)合出臺辦法明確土壤污染責(zé)任人認(rèn)定原則
有望破解土壤污染找不到“主”難題
《建設(shè)用地土壤污染責(zé)任人認(rèn)定暫行辦法》和《農(nóng)用地土壤污染責(zé)任人認(rèn)定暫行辦法》的出臺，將為在土壤污染責(zé)任人不明確或者存在爭議的情況下，開展責(zé)任人認(rèn)定提供依據(jù)。開展土壤污染責(zé)任人認(rèn)定，不會加重企業(yè)負(fù)擔(dān)。
建設(shè)用地和農(nóng)用地土壤污染了，在責(zé)任人不明確或者存在爭議的情況下，如何找出責(zé)任人？近日，生態(tài)環(huán)境部、自然資源部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部以及國家林草局聯(lián)合發(fā)布《建設(shè)用地土壤污染責(zé)任人認(rèn)定暫行辦法》和《農(nóng)用地土壤污染責(zé)任人認(rèn)定暫行辦法》(以下簡稱兩個《辦法》)給予明確。其中，《建設(shè)用地土壤污染責(zé)任人認(rèn)定暫行辦法》由生態(tài)環(huán)境部與自然資源部共同發(fā)布；《農(nóng)用地土壤污染責(zé)任人認(rèn)定暫行辦法》則由生態(tài)環(huán)境部與自然資源部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部以及國家林草局一起發(fā)布。
生態(tài)環(huán)境部土壤生態(tài)環(huán)境司有關(guān)負(fù)責(zé)人指出，兩個《辦法》的出臺，將為在土壤污染責(zé)任人不明確或者存在爭議的情況下，開展責(zé)任人認(rèn)定提供依據(jù)，以進(jìn)一步落實污染擔(dān)責(zé)原則。
這位負(fù)責(zé)人表示，開展土壤污染責(zé)任人認(rèn)定所需的資金由相關(guān)行政主管部門依法向同級人民政府申請，不會向申請人收取任何費用。他說，開展土壤污染責(zé)任人認(rèn)定不會加重企業(yè)負(fù)擔(dān)。
細(xì)化責(zé)任人認(rèn)定規(guī)則
土壤污染防治法是我國開展土壤污染防治最重要的一部法律。這部法律規(guī)定，土壤污染責(zé)任人不明確或者存在爭議的，農(nóng)用地由地方人民政府農(nóng)業(yè)農(nóng)村、林業(yè)草原主管部門會同生態(tài)環(huán)境、自然資源主管部門認(rèn)定，建設(shè)用地由地方人民政府生態(tài)環(huán)境主管部門會同自然資源主管部門認(rèn)定。認(rèn)定辦法由國務(wù)院生態(tài)環(huán)境主管部門會同有關(guān)部門制定。
這位負(fù)責(zé)人說，制定實施兩個《辦法》正是依據(jù)了土壤污染防治法這一要求?！皟蓚€《辦法》適用于行政主管部門在依法行使監(jiān)督管理職責(zé)中，對建設(shè)用地和農(nóng)用地土壤污染責(zé)任人不明確或者存在爭議的情況下，開展的土壤污染責(zé)任人認(rèn)定活動。”他表示，這是當(dāng)前土壤污染責(zé)任人認(rèn)定工作的重點。但是，兩個《辦法》不涉及民事糾紛責(zé)任人認(rèn)定，民事糾紛責(zé)任人認(rèn)定應(yīng)當(dāng)依據(jù)民事法律予以確定。
這位負(fù)責(zé)人說，土壤污染責(zé)任人，是指因排放、傾倒、堆存、填埋、泄漏、遺撒、滲漏、流失、揚散污染物或者其他有毒有害物質(zhì)等，造成農(nóng)用地或建設(shè)用地土壤污染，需要依法承擔(dān)土壤污染風(fēng)險管控和修復(fù)責(zé)任的單位和個人。
兩個《辦法》明確，建設(shè)用地土壤污染責(zé)任人認(rèn)定由建設(shè)用地所在地設(shè)區(qū)的市級生態(tài)環(huán)境主管部門會同同級自然資源主管部門負(fù)責(zé)；跨設(shè)區(qū)的市的建設(shè)用地土壤污染責(zé)任人認(rèn)定由省級生態(tài)環(huán)境主管部門會同同級自然資源主管部門負(fù)責(zé)。涉及耕地污染的，由農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門會同生態(tài)環(huán)境、自然資源主管部門認(rèn)定土壤污染責(zé)任人；涉及林地、草地污染的，由林草主管部門會同生態(tài)環(huán)境、自然資源主管部門認(rèn)定土壤污染責(zé)任人；其他農(nóng)用地由農(nóng)業(yè)農(nóng)村、林草主管部門按照職責(zé)分工會同生態(tài)環(huán)境、自然資源主管部門認(rèn)定土壤污染責(zé)任人。
“需要指出的是，依據(jù)土壤污染防治法規(guī)定，土壤污染是指因人為因素導(dǎo)致某種物質(zhì)進(jìn)入陸地表層土壤，引起土壤化學(xué)、物理、生物等方面特性的改變，影響土壤功能和有效利用，危害公眾健康或者破壞生態(tài)環(huán)境的現(xiàn)象?！边@位負(fù)責(zé)人強調(diào)，非人為因素導(dǎo)致的土壤相關(guān)問題不屬于土壤污染。
哪些情形屬于土壤污染責(zé)任人不明確或者存在爭議呢？《建設(shè)用地土壤污染責(zé)任人認(rèn)定暫行辦法》規(guī)定有三種情形，即建設(shè)用地上曾存在多個從事生產(chǎn)經(jīng)營活動的單位和個人的；建設(shè)用地土壤污染存在多種來源的以及法律法規(guī)規(guī)章規(guī)定的其他情形?！掇r(nóng)用地土壤污染責(zé)任人認(rèn)定暫行辦法》則規(guī)定，農(nóng)用地或者其周邊曾存在多個從事生產(chǎn)經(jīng)營活動的單位和個人的；農(nóng)用地土壤污染存在多種來源的以及法律法規(guī)規(guī)章規(guī)定的其他情形。
制定嚴(yán)格認(rèn)定程序
兩個《辦法》提出，土壤污染責(zé)任人負(fù)有實施土壤污染風(fēng)險管控和修復(fù)的義務(wù)。土壤污染責(zé)任人無法認(rèn)定的，建設(shè)用地使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)實施土壤污染風(fēng)險管控和修復(fù)。生態(tài)環(huán)境部有關(guān)負(fù)責(zé)人指出，土壤污染是一種狀態(tài)，只要污染狀態(tài)存在，土壤污染責(zé)任人就有擔(dān)責(zé)的義務(wù)。
這位負(fù)責(zé)人說，土壤污染風(fēng)險管控和修復(fù)，包括土壤污染狀況調(diào)查和土壤污染風(fēng)險評估、風(fēng)險管控、修復(fù)、風(fēng)險管控效果評估、修復(fù)效果評估、后期管理等活動。
兩個《辦法》同時規(guī)定，建設(shè)用地、農(nóng)用地及其周邊曾存在的涉及土壤污染責(zé)任的單位和個人，應(yīng)當(dāng)協(xié)助開展土壤污染狀況調(diào)查。國家鼓勵涉及土壤污染責(zé)任的單位和個人之間，或者涉及土壤污染責(zé)任的多個單位和個人之間就土壤污染責(zé)任承擔(dān)及責(zé)任份額進(jìn)行協(xié)商，達(dá)成協(xié)議。
兩個《辦法》特別強調(diào)，國家鼓勵任何組織和個人提供土壤污染責(zé)任人認(rèn)定的有關(guān)線索。鼓勵和支持涉及土壤污染責(zé)任的單位和個人自愿實施土壤污染風(fēng)險管控和修復(fù)。
就如何保障科學(xué)合理認(rèn)定土壤污染責(zé)任人？生態(tài)環(huán)境部有關(guān)負(fù)責(zé)人說，土壤污染責(zé)任人認(rèn)定涉及歷史污染調(diào)查、污染因果關(guān)系判定等，是需要在實踐中深入探索的一個難點問題。他表示，為確?？茖W(xué)合理認(rèn)定土壤污染責(zé)任，兩個《辦法》制定了嚴(yán)格的認(rèn)定程序。
根據(jù)兩個《辦法》要求，認(rèn)定部門可以成立調(diào)查組開展調(diào)查，也可以指定或者委托調(diào)查機構(gòu)啟動調(diào)查。這位負(fù)責(zé)人說，調(diào)查組或者調(diào)查機構(gòu)的主要職責(zé)是，調(diào)查污染行為，判斷污染行為與土壤污染之間的因果關(guān)系。
在調(diào)查的基礎(chǔ)上，行政機關(guān)專職人員和有關(guān)專家成立土壤污染責(zé)任人認(rèn)定委員會，對調(diào)查報告進(jìn)行審查，并出具審查意見，包括調(diào)查報告提出的事實是否清楚、證據(jù)是否確實充分、適用法律是否正確；調(diào)查程序是否合法合規(guī)以及是否通過審查的結(jié)論。
這位負(fù)責(zé)人表示，成立土壤污染責(zé)任人認(rèn)定委員會，有利于培養(yǎng)穩(wěn)定的認(rèn)定隊伍，提高認(rèn)定工作的水平。
不會加重企業(yè)負(fù)擔(dān)
兩個《辦法》發(fā)布后，有人擔(dān)心認(rèn)為，開展責(zé)任人認(rèn)定是否會加重企業(yè)負(fù)擔(dān)。對此，生態(tài)環(huán)境部有關(guān)負(fù)責(zé)人明確表示，不會加重企業(yè)負(fù)擔(dān)。
他說，依據(jù)土壤污染防治法第七十條關(guān)于各級人民政府應(yīng)當(dāng)加強對土壤污染的防治，安排必要的資金用于的事項，就包括各級人民政府及其有關(guān)部門組織實施的土壤污染狀況普查、監(jiān)測、調(diào)查和土壤污染責(zé)任人認(rèn)定、風(fēng)險評估、風(fēng)險管控、修復(fù)等活動。這位負(fù)責(zé)人指出，兩個《辦法》明確提出，開展土壤污染責(zé)任人認(rèn)定所需的資金由相關(guān)行政主管部門依法向同級人民政府申請，不得向申請人收取任何費用。
對于擬取得土地使用權(quán)的單位或個人如何盡可能避免出現(xiàn)土壤污染責(zé)任糾紛的情況？這位負(fù)責(zé)人說，土壤污染防治法及配套政策就土壤污染狀況調(diào)查做出諸多制度安排，其中包括“各類涉及土地利用的規(guī)劃和可能造成土壤污染的建設(shè)項目，應(yīng)當(dāng)依法進(jìn)行環(huán)境影響評價”“用途變更為住宅、公共管理與公共服務(wù)用地的，變更前應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定進(jìn)行土壤污染狀況調(diào)查”“土壤污染重點監(jiān)管單位生產(chǎn)經(jīng)營用地的用途變更或者在其土地使用權(quán)收回、轉(zhuǎn)讓前，應(yīng)當(dāng)由土地使用權(quán)人按照規(guī)定進(jìn)行土壤污染狀況調(diào)查。土壤污染狀況調(diào)查報告應(yīng)當(dāng)作為不動產(chǎn)登記資料送交地方人民政府不動產(chǎn)登記機構(gòu)，并報地方人民政府生態(tài)環(huán)境主管部門備案?！边@位負(fù)責(zé)人表示，《環(huán)境影響評價技術(shù)導(dǎo)則—土壤環(huán)境》(HJ964-2018)還要求開展土壤環(huán)境現(xiàn)狀調(diào)查。
這位負(fù)責(zé)人說，擬取得土地使用權(quán)的單位或個人可以依法向相關(guān)單位了解土壤污染狀況，以避免可能存在的土壤污染帶來后續(xù)土壤污染責(zé)任糾紛的風(fēng)險。
“行政主管部門在收到土壤污染責(zé)任人認(rèn)定委員會報送的調(diào)查報告及審查意見后，作出認(rèn)定決定，并連同土壤污染責(zé)任人認(rèn)定委員會審查意見告知相關(guān)當(dāng)事人?！边@位負(fù)責(zé)人說，兩個《辦法》規(guī)定，在土壤污染責(zé)任人調(diào)查、審查過程中以及作出決定前，應(yīng)當(dāng)充分聽取相關(guān)當(dāng)事人的陳述、申辯。相關(guān)當(dāng)事人提出的事實、理由或者證據(jù)成立的，應(yīng)當(dāng)予以采納。土壤污染責(zé)任人、建設(shè)用地使用權(quán)人對土壤污染責(zé)任人認(rèn)定決定不服的，可以依法申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟。法治日報記者 郄建榮
