綜合考慮生態(tài)建設(shè)、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展用地需求等因素，在耕地保護(hù)方面，“我們絕不能掉以輕心，必須堅(jiān)持最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，守牢耕地紅線”

過去10年間，耕地凈流向林地1.12億畝。隨著中國(guó)加速邁向碳達(dá)峰、碳中和，林地等生態(tài)用地的面積應(yīng)還會(huì)繼續(xù)增加。圖為銀川市某公園內(nèi)的“三北”防護(hù)林建設(shè)者植樹雕像。《財(cái)經(jīng)》記者 焦建/攝

以2019年底為標(biāo)準(zhǔn)時(shí)點(diǎn)，中國(guó)耕地總面積約19.18億畝。與十年前第二次全國(guó)國(guó)土調(diào)查時(shí)的20.3億畝耕地面積相比，耕地總量減少了1.13億畝。

8月26日公布的第三次全國(guó)國(guó)土調(diào)查（下簡(jiǎn)稱“三調(diào)”）的最新數(shù)據(jù)透露了上述信息。因中國(guó)對(duì)非農(nóng)建設(shè)占用耕地嚴(yán)格實(shí)行占補(bǔ)平衡（建設(shè)占用多少耕地，須補(bǔ)充相應(yīng)數(shù)量和質(zhì)量的耕地），為何耕地面積會(huì)減少是相關(guān)各界高度關(guān)心的話題。

“在非農(nóng)建設(shè)占用耕地嚴(yán)格落實(shí)了占補(bǔ)平衡的情況下，耕地地類減少的主要原因是農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和國(guó)土綠化。”在當(dāng)日由相關(guān)部門聯(lián)合召開的新聞發(fā)布會(huì)上，中國(guó)自然資源部副部長(zhǎng)、國(guó)務(wù)院第三次全國(guó)國(guó)土調(diào)查領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室主任王廣華對(duì)此解釋稱。

調(diào)查結(jié)果還顯示：全國(guó)建設(shè)用地共有6.13億畝，較第二次國(guó)土調(diào)查增加1.28億畝，增幅26.5%。十年來，中國(guó)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值增長(zhǎng)一倍，常住人口城鎮(zhèn)化率從48.34%提高到62.71%。

城鎮(zhèn)建設(shè)用地總規(guī)模達(dá)到1.55億畝，節(jié)約集約程度不夠問題依然突出，一些地方存在大量低效和閑置土地。全國(guó)村莊用地規(guī)模達(dá)3.29億畝，總量較大，布局不盡合理。

這些數(shù)據(jù)意味著城鄉(xiāng)建設(shè)用地盤活具有較大潛力，對(duì)保障耕地紅線亦提供了新思路與可能。

耕地減少的細(xì)節(jié)

2017年，國(guó)務(wù)院公布的《全國(guó)國(guó)土規(guī)劃綱要（2016-2030年）》提出：按照保障國(guó)家糧食安全的總體要求，統(tǒng)籌平衡支撐經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、脫貧攻堅(jiān)、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和生態(tài)建設(shè)等目標(biāo)，確定了2020年和2030年的耕地保有量目標(biāo)，分別是18.65億畝和18.25億畝。

國(guó)土調(diào)查屬于重大國(guó)情國(guó)力調(diào)查。中國(guó)第一次國(guó)土調(diào)查于1984年5月開始，1997年年底結(jié)束；第二次調(diào)查2007年7月啟動(dòng)，于2009年完成；2018年9月，國(guó)務(wù)院統(tǒng)一部署開展“三調(diào)”?！叭{(diào)”歷時(shí)三年匯集了2.95億個(gè)調(diào)查圖斑。以2019年12月31日為標(biāo)準(zhǔn)時(shí)點(diǎn)，“三調(diào)”全面查清了全國(guó)國(guó)土利用狀況，建立了覆蓋國(guó)家、省、地、縣四級(jí)的國(guó)土調(diào)查數(shù)據(jù)庫(kù)。

“三調(diào)”結(jié)果顯示：2019年末全國(guó)耕地19.18億畝。從全國(guó)層面看，實(shí)現(xiàn)了國(guó)家規(guī)劃確定的耕地保有量目標(biāo)。

過去十年間地類轉(zhuǎn)換的細(xì)節(jié)是：既有耕地流向林地、園地等地類的情況，也有林地、園地等流向耕地的情況。總的來看，耕地凈流向林地1.12億畝，凈流向園地0.63億畝。“另外，前些年部分地區(qū)大力興建各類工業(yè)園區(qū)，應(yīng)該也占了一定的比例?！北本〇|方艾格農(nóng)業(yè)咨詢有限公司董事長(zhǎng)、中國(guó)農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理研究會(huì)常務(wù)理事黃德鈞則對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者表示，“這部分盲目使用土地的現(xiàn)象近年來逐漸減少了。但隨著中國(guó)加速邁向碳達(dá)峰、碳中和，林地等生態(tài)用地的面積有可能還會(huì)繼續(xù)增加。”

從“一調(diào)”到“三調(diào)”，在管理上，耕地和園地一直被視為兩個(gè)并行的一級(jí)地類。其在種植作物、種植方式、種植收益、對(duì)耕作層和耕作條件的影響等方面，都存在很大差異。

從實(shí)際情況而言，雖然耕地上種植果樹、茶樹變?yōu)閳@地，這兩類土地在種植作物、種植方式、對(duì)耕作層影響方面都存在不同程度的差異。耕地種植的多為一年一季或多季收獲的糧棉油糖菜等農(nóng)作物，園地則以一次種植多年收獲的方式種植果樹、茶樹等經(jīng)濟(jì)作物；耕地上產(chǎn)出的主要滿足居民對(duì)糧食的基本需求，而園地上產(chǎn)出的主要滿足居民飲食結(jié)構(gòu)多樣化的需求。

值得關(guān)注的是，耕地流向園地等農(nóng)用地中，有的破壞了耕作層，有的沒有破壞，“三調(diào)”也專門對(duì)此進(jìn)行了調(diào)查標(biāo)注。全國(guó)共有8700多萬畝即可恢復(fù)為耕地的農(nóng)用地，還有1.66億畝可以通過工程措施恢復(fù)為耕地的農(nóng)用地。

“如果需要，這部分農(nóng)用地可通過相應(yīng)措施恢復(fù)為耕地，但要付出經(jīng)濟(jì)和社會(huì)成本?！蓖鯊V華指出。因此，從耕地保護(hù)來看，嚴(yán)格區(qū)分“耕地”和“園地”地類，可有效支撐對(duì)耕地“非糧化”的管控。

值得提及的是：今年9月1日，新修訂的《土地管理法實(shí)施條例》即將實(shí)施。條例規(guī)定：嚴(yán)格控制耕地轉(zhuǎn)為林地、草地、園地等其他農(nóng)用地，耕地應(yīng)優(yōu)先用于糧食和棉、油、糖、蔬菜等農(nóng)產(chǎn)品(5.620, -0.02, -0.35%)生產(chǎn)。

對(duì)于耕地減少會(huì)否影響糧食安全的問題，黃德鈞則認(rèn)為，“我們應(yīng)該從食物安全的角度去綜合衡量，這其實(shí)包括耕地、林地、草地、園地、水域這五大資源種類。隨著科學(xué)技術(shù)的提高尤其是種業(yè)技術(shù)的提高，食物的單產(chǎn)水平會(huì)不斷提升，單純的關(guān)心耕地面積的觀點(diǎn)已稍顯過時(shí)。更值得關(guān)注的，其實(shí)是水資源短缺以及極端氣候?qū)κ澄锷a(chǎn)的影響。

繼續(xù)調(diào)整的方向

從全國(guó)層面看，目前的耕地?cái)?shù)量控制在國(guó)家規(guī)劃確定的耕地保有量目標(biāo)任務(wù)內(nèi)。通過統(tǒng)籌安排及嚴(yán)格管控，中國(guó)守住18億畝耕地紅線并不被普遍認(rèn)為是難以實(shí)現(xiàn)的任務(wù)。

但綜合考慮生態(tài)建設(shè)、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展用地需求等因素，在耕地保護(hù)方面，“我們絕不能掉以輕心，必須堅(jiān)持最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，守牢耕地紅線?！蓖鯊V華稱。

對(duì)于如何利用“三調(diào)”成果保護(hù)耕地，其也指出了以下幾個(gè)重點(diǎn)領(lǐng)域：

一是結(jié)合各級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃編制。按照應(yīng)保盡保原則，合理確定各地耕地保有量，嚴(yán)格劃定永久基本農(nóng)田，牢牢守住18億畝耕地紅線，確保完成國(guó)家規(guī)劃確定的耕地保護(hù)目標(biāo)；二是壓實(shí)地方各級(jí)黨委和政府耕地保護(hù)目標(biāo)責(zé)任，實(shí)行黨政同責(zé)；三是對(duì)耕地特別是永久基本農(nóng)田實(shí)行特殊保護(hù)，耕地主要用于糧食和棉、油、糖、蔬菜等農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)，永久基本農(nóng)田按糧田管理。嚴(yán)格用途管制，堅(jiān)決遏制耕地“非農(nóng)化”、嚴(yán)格管控“非糧化”；四是規(guī)范完善耕地占補(bǔ)平衡，確保補(bǔ)充耕地?cái)?shù)量相等、質(zhì)量相當(dāng)。

第四點(diǎn)與近年來中國(guó)農(nóng)業(yè)界所普遍擔(dān)心的一個(gè)話題有關(guān)，即“18億畝耕地紅線”守住了，但耕地質(zhì)量問題仍需高度關(guān)注。例如，由于長(zhǎng)期集約化經(jīng)營(yíng)、機(jī)械化耕作，東北的黑土地變薄、變硬、變瘦了；再例如，南方的紅黃壤現(xiàn)象同樣不容樂觀，14.5%的耕地已嚴(yán)重酸化。此外，耕地撂荒等現(xiàn)象在部分地區(qū)也比較多見。

除此之外，“三調(diào)”形成的數(shù)據(jù)庫(kù)基礎(chǔ)，亦有助于通過系統(tǒng)觀念幫助守住耕地紅線。例如，通過科學(xué)劃定生態(tài)保護(hù)紅線，合理安排生態(tài)建設(shè)布局，納入各級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃并嚴(yán)格實(shí)施；尊重自然規(guī)律，對(duì)“三調(diào)”發(fā)現(xiàn)的不符合自然地理格局的土地利用方式，按照“宜耕則耕、宜林則林、宜草則草、宜濕則濕、宜荒則荒、宜沙則沙”的原則，逐步進(jìn)行調(diào)整；通盤安排未來生態(tài)退耕、國(guó)土綠化等生態(tài)建設(shè)，依據(jù)“三調(diào)”形成的統(tǒng)一底圖，按照“宜喬則喬、宜灌則灌、宜草則草”的原則，科學(xué)確定并帶位置下達(dá)新的綠化任務(wù)。

之所以出現(xiàn)這種調(diào)整，也與“三調(diào)”發(fā)現(xiàn)的一些盲目性生態(tài)建設(shè)、生態(tài)布局不合理等現(xiàn)象有關(guān)。調(diào)查發(fā)現(xiàn)：有880多萬畝坡度25度以上的林地被開墾成了耕地，同時(shí)又有1.8億畝坡度25度以下的耕地種樹，其中有6200多萬畝是坡度2度以下的平地。諸如此類的做法與自然地理格局不相符合，既影響國(guó)家糧食安全，又影響國(guó)土綠化成效長(zhǎng)期鞏固。

此外，與保護(hù)耕地密切相關(guān)的另一個(gè)領(lǐng)域，則是建設(shè)用地的規(guī)模。為此，“堅(jiān)持最嚴(yán)格的節(jié)約用地制度。結(jié)合國(guó)土空間規(guī)劃編制，合理確定新增建設(shè)用地規(guī)模，嚴(yán)格規(guī)劃管控，城鎮(zhèn)建設(shè)必須嚴(yán)格限定在城鎮(zhèn)開發(fā)邊界之內(nèi)，農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展應(yīng)當(dāng)在縣域內(nèi)統(tǒng)籌；著力推動(dòng)城鄉(xiāng)存量建設(shè)用地開發(fā)利用，完善政府引導(dǎo)市場(chǎng)參與的城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)政策體系，全面提升各類園區(qū)集約用地水平；科學(xué)編制村莊規(guī)劃，推動(dòng)全域土地綜合整治，盤活農(nóng)村存量土地；強(qiáng)化土地使用標(biāo)準(zhǔn)和節(jié)約集約用地評(píng)價(jià)?！蓖鯊V華說。

“在建設(shè)用地方面，城鎮(zhèn)人口比重64%，用地比重29.3%；農(nóng)村人口占比36%，用地占比62%。城市城鎮(zhèn)規(guī)模越小，用地越不集約。未來村莊用地應(yīng)該在合理的統(tǒng)籌安排及保障農(nóng)民利益的前提下大幅減少才對(duì)?！秉S德鈞對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者指出。

來源：《財(cái)經(jīng)》雜志 記者|焦建 編輯|蘇琦