秦嶺是我國(guó)南北氣候分界線和重要的生態(tài)安全屏障，具有調(diào)節(jié)氣候、涵養(yǎng)水源、保護(hù)生物多樣性等重要功能。記者日前在采訪中了解到，雖然近年來(lái)陜西各級(jí)政府對(duì)秦嶺的保護(hù)力度在不斷加大，但秦嶺地區(qū)亂采濫挖等“四亂問(wèn)題”仍屢禁不止，從中折射出的監(jiān)管體制滯后問(wèn)題不容忽視，亟須采取創(chuàng)新性舉措加以解決。

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秦嶺“四亂”問(wèn)題屢禁不止

作為陜西省重要的生態(tài)屏障，秦嶺近年來(lái)陷入了“邊保護(hù)邊破壞”的怪圈。陜西省及西安市分別在2007年、2013年制定《秦嶺生態(tài)環(huán)境保護(hù)條例》，通過(guò)立法形式進(jìn)行保護(hù)秦嶺。但濫采濫挖、亂占亂建、亂排亂放、亂砍亂伐等“四亂”問(wèn)題仍較為嚴(yán)重，對(duì)秦嶺地區(qū)的生態(tài)環(huán)境造成嚴(yán)重破壞。

陜西省人大常委會(huì)近日對(duì)《陜西省秦嶺生態(tài)環(huán)境保護(hù)條例》貫徹實(shí)施情況進(jìn)行了執(zhí)法檢查。檢查發(fā)現(xiàn)，近年來(lái)，秦嶺保護(hù)工作取得了明顯成效，但秦嶺生態(tài)環(huán)境保護(hù)存在的問(wèn)題依然突出，尤其是“四亂”問(wèn)題屢禁不止。

據(jù)陜西省人大常委會(huì)副主任吳前進(jìn)介紹，秦嶺生態(tài)環(huán)境保護(hù)存在的“四亂”問(wèn)題屢禁不止。首先是亂占亂建依然存在，沒(méi)有手續(xù)或手續(xù)不全、未批先建現(xiàn)象依然存在。有些項(xiàng)目擅自改變性質(zhì)和用途，把本來(lái)屬于經(jīng)營(yíng)性質(zhì)的房屋出售給個(gè)人。由于監(jiān)管缺失，有些地方還出現(xiàn)了違建別墅的問(wèn)題。

同時(shí)，秦嶺地區(qū)亂采濫挖問(wèn)題依然突出。秦嶺是礦產(chǎn)資源富集區(qū)，采石和采礦企業(yè)數(shù)量眾多。據(jù)統(tǒng)計(jì)，秦嶺地區(qū)共有采石企業(yè)1194個(gè)，采礦企業(yè)946個(gè)。近年來(lái)，采石嚴(yán)重威脅著秦嶺生態(tài)環(huán)境，特別是華縣大敷峪、華陰方山峪、蒲城西潘村、眉縣桃園溝、太白鸚鴿鎮(zhèn)、渭北唐十八陵等地的掠奪式開采，造成山體滿目瘡痍，植被銳減，有的山體被削掉一半，有的整條溝一片狼藉，生態(tài)環(huán)境遭到毀滅性破壞。

在陜西省各級(jí)政府對(duì)秦嶺地區(qū)采礦企業(yè)進(jìn)行整治關(guān)停后，一些企業(yè)不顧禁令依然偷采。礦山開采破壞山體地質(zhì)結(jié)構(gòu)，造成山體滑坡，選礦產(chǎn)生的尾礦無(wú)序堆放和廢水、滲液直排，不僅嚴(yán)重破壞生態(tài)環(huán)境，產(chǎn)生的廢石棄渣阻塞河道行洪，極易引發(fā)泥石流等自然災(zāi)害，對(duì)當(dāng)?shù)厝罕娚a(chǎn)生活安全和野生動(dòng)植物保護(hù)也構(gòu)成了嚴(yán)重威脅。

亂排亂放和亂砍濫伐問(wèn)題也不容忽視。有些縣城污水處理廠運(yùn)行不正常，垃圾填埋場(chǎng)產(chǎn)生的滲濾液處理不規(guī)范，許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒(méi)有污水和垃圾處理設(shè)施，一些人口集中區(qū)域、農(nóng)家樂(lè)、旅游景點(diǎn)污水直排、垃圾亂倒現(xiàn)象還比較普遍。同時(shí)一些大型工程和基礎(chǔ)設(shè)施在建設(shè)過(guò)程中砍伐林木、毀壞植被的現(xiàn)象比較突出。

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監(jiān)管體制各自為政帶來(lái)弊端

記者在采訪中了解到，各自為政的分塊化管理體制，是秦嶺“四亂”屢禁不止的重要原因。記者從陜西省環(huán)保廳了解到，目前秦嶺地區(qū)共有34個(gè)自然保護(hù)區(qū)，占秦嶺地區(qū)總面積的9.8％。這些保護(hù)區(qū)都是按照行政區(qū)域劃分，歸屬于不同的地方政府分別管理。而許多野生動(dòng)物棲息地并不是固定不變的，如珍稀鳥類褐馬雞就動(dòng)態(tài)分布在秦嶺幾個(gè)不同地區(qū)。在這種情況下，各個(gè)保護(hù)區(qū)之間很難協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)對(duì)動(dòng)物進(jìn)行保護(hù)。

記者在采訪中了解到，秦嶺各個(gè)保護(hù)區(qū)在接受直屬管轄部門管理的同時(shí)，林業(yè)、環(huán)保、水土、文物、旅游等方面管理工作又隸屬于不同行政部門。因管理體制上缺乏有效性及全局性，保護(hù)區(qū)管理政出多門，一方面容易形成各部門之間的權(quán)力重疊，另一方面又容易造成權(quán)力真空。出現(xiàn)在某些涉及利益的問(wèn)題上發(fā)生幾個(gè)部門重復(fù)管理，而在另外一些問(wèn)題上互相推諉，管理效率低下，造成了權(quán)責(zé)不清的局面。

陜西省人大在執(zhí)法檢查中發(fā)現(xiàn)，陜西省政府于2008年成立了由省長(zhǎng)任主任的秦嶺生態(tài)環(huán)境保護(hù)委員會(huì)，其辦公室設(shè)在發(fā)改委，分別作為秦嶺生態(tài)環(huán)境保護(hù)的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)和辦事機(jī)構(gòu)。2013年底，因機(jī)構(gòu)改革，陜西省撤銷了這個(gè)機(jī)構(gòu)，秦嶺保護(hù)工作由各部門按職責(zé)分工各司其職。各市也上行下效撤銷了相應(yīng)的機(jī)構(gòu)。這幾年的實(shí)踐證明，部門分頭抓的體制下，秦嶺保護(hù)的職責(zé)無(wú)法有效落實(shí)。尤其是遇到一些需要有人牽頭、綜合協(xié)調(diào)、齊抓共管的問(wèn)題時(shí)，部門之間相互推諉扯皮，導(dǎo)致監(jiān)管責(zé)任缺失，執(zhí)法主體落實(shí)不到位，開展工作困難重重。

秦嶺在陜西省境內(nèi)共涉及6個(gè)市38個(gè)區(qū)縣、452個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、497萬(wàn)人，面積占全省的28％，人口占全省的1／7。秦嶺的生態(tài)應(yīng)該得到嚴(yán)格保護(hù)，但總體怎么保護(hù)，哪些地方重點(diǎn)保護(hù)，如何處理保護(hù)和開發(fā)的關(guān)系，缺乏總體規(guī)劃的引領(lǐng)和約束；部門制定的專項(xiàng)規(guī)劃也各自為政，很少相互銜接，造成秦嶺保護(hù)工作缺乏應(yīng)有的規(guī)范。

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依托國(guó)家公園建設(shè)促進(jìn)秦嶺保護(hù)

針對(duì)秦嶺生態(tài)保護(hù)中存在的問(wèn)題，陜西省結(jié)合我國(guó)正在推進(jìn)的國(guó)家公園體制試點(diǎn)，目前正積極探索建設(shè)秦嶺國(guó)家公園。秦嶺國(guó)家公園總體規(guī)劃將堅(jiān)持可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，由政府主導(dǎo)和整合現(xiàn)有生態(tài)保護(hù)地的管理機(jī)構(gòu)和職能，設(shè)立或指定明確生態(tài)保護(hù)專門機(jī)構(gòu)，將秦嶺國(guó)家公園建設(shè)成集保護(hù)、科研、教育、游憩和社區(qū)發(fā)展等多功能于一體的新型保護(hù)地，實(shí)現(xiàn)資源的有效保護(hù)和合理利用。

建設(shè)秦嶺國(guó)家公園，體制是目前最大的障礙。為此陜西省林業(yè)廳副廳長(zhǎng)黨雙忍建議，要以建立秦嶺國(guó)家公園體制為前提，破除部門各自為政的束縛，綜合統(tǒng)籌秦嶺域內(nèi)的森林資源、水、地質(zhì)、風(fēng)景、人文資源，整合國(guó)有林場(chǎng)、自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)等，將生態(tài)保護(hù)、生態(tài)修復(fù)、旅游觀光、科普科考等功能緊密融合。在《陜西省秦嶺生態(tài)環(huán)境保護(hù)條例》的基礎(chǔ)上，加快制定秦嶺國(guó)家公園相關(guān)條例或辦法，為秦嶺國(guó)家公園建設(shè)奠定法治基礎(chǔ)。

有專家還建議，在建設(shè)秦嶺國(guó)家公園的基礎(chǔ)上，今后應(yīng)積極尋找秦嶺保護(hù)與開發(fā)契合點(diǎn)。中國(guó)煤炭地質(zhì)總局航測(cè)遙感局專家高會(huì)軍說(shuō)，與美國(guó)黃石公園等人煙稀少的國(guó)家公園不同，秦嶺地區(qū)自古就有較多原住居民。目前秦嶺地區(qū)涉及陜西六個(gè)地市，包括38個(gè)縣510個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，涵蓋人口500多萬(wàn)。未來(lái)在建設(shè)秦嶺國(guó)家公園過(guò)程中，除保護(hù)生物多樣性外，也要通過(guò)適度開發(fā)確保區(qū)域內(nèi)原住居民的生存和發(fā)展，使其從國(guó)家公園建設(shè)中受益，成為秦嶺生態(tài)的自覺(jué)守護(hù)者。

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陜西省秦嶺發(fā)展研究會(huì)秘書長(zhǎng)馬義芳認(rèn)為，在加強(qiáng)秦嶺生態(tài)環(huán)境保護(hù)力度同時(shí)，秦嶺地區(qū)旅游資源、礦產(chǎn)資源、生物資源也需合理開發(fā)利用，促進(jìn)陜西省經(jīng)濟(jì)社會(huì)均衡的可持續(xù)發(fā)展，特別是陜南等地實(shí)現(xiàn)連片貧困山區(qū)的脫貧突破。為此可結(jié)合秦嶺國(guó)家公園建設(shè)，按照十八大會(huì)議精神引入秦嶺生態(tài)文明示范區(qū)建設(shè)概念，整合保護(hù)和開發(fā)的矛盾，通過(guò)實(shí)施水資源利用生態(tài)補(bǔ)償化、秦嶺礦產(chǎn)資源開發(fā)利用集約化和循環(huán)化、秦嶺農(nóng)副產(chǎn)品品牌化等措施促進(jìn)秦嶺地區(qū)整體發(fā)展。（許祖華 石志勇 張晨?。?/span>