菲律賓訴中國(guó)的南海仲裁案預(yù)計(jì)在6月底至7月上旬將公布最后結(jié)果。這場(chǎng)較量起始于2013年1月22日，菲律賓外交部宣布將包括黃巖島爭(zhēng)端在內(nèi)的南海事務(wù)提交國(guó)際海洋法仲裁程序。中國(guó)隨即提出反對(duì)意見(jiàn)，并以正式的立場(chǎng)文件宣布依據(jù)《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》不接受仲裁法庭的管轄。2015年10月29日仲裁法庭宣布對(duì)本案有管轄權(quán)，并開(kāi)始實(shí)體性問(wèn)題的審理。經(jīng)過(guò)兩年多的外交拉鋸戰(zhàn)，這場(chǎng)較量已經(jīng)接近尾聲。倘若南海仲裁案結(jié)果不利于中國(guó)，中國(guó)可能會(huì)在南海問(wèn)題上面臨不小的麻煩。中國(guó)不能簡(jiǎn)單地“不接受”結(jié)果，然后無(wú)視之。近期的一系列事件可以說(shuō)征兆已現(xiàn)，中國(guó)應(yīng)當(dāng)深思熟慮地應(yīng)對(duì)即將到來(lái)的挑戰(zhàn)。

美國(guó)當(dāng)然是首當(dāng)其沖的挑戰(zhàn)。過(guò)去幾個(gè)月內(nèi)，美國(guó)不僅在外交表態(tài)上聲援菲律賓提起仲裁的行動(dòng)、譴責(zé)中國(guó)在南海的所謂“軍事化”，還進(jìn)一步強(qiáng)化在南海的軍事存在、屢屢派出軍艦在南海進(jìn)行活動(dòng)。另外值得注意的是，南海九段線周邊的國(guó)家也有可能乘機(jī)作祟：本月內(nèi)，印尼頻繁抓扣中國(guó)漁民導(dǎo)致兩國(guó)關(guān)系緊張，印方?jīng)]有按照以前的“默契”緩和事態(tài)，反而指責(zé)中國(guó)漁民侵犯印尼漁權(quán)。這種試探性活動(dòng)，就是看準(zhǔn)了中國(guó)現(xiàn)在需要南海事務(wù)上的國(guó)際支持。可以預(yù)見(jiàn)，南海仲裁結(jié)果宣布后，中國(guó)需要獲取更多的支持，周邊國(guó)家的意圖將更加不可控制。因此，中國(guó)應(yīng)該警惕、思考怎樣在南海問(wèn)題上“讓自己的朋友多多的、敵人少少的”。

“南海仲裁案”和九段線的爭(zhēng)議

2012年4月至9月，中國(guó)和菲律賓圍繞黃巖島海域發(fā)生一系列沖突。中國(guó)依據(jù)對(duì)黃巖島的領(lǐng)土宣稱，將菲律賓的執(zhí)法船和漁船驅(qū)離這一海域。礙于自身實(shí)力的不足和美國(guó)的調(diào)停介入，菲律賓選擇了一條“曲線救國(guó)”的道路：訴諸國(guó)際仲裁程序。2013年1月22日菲律賓外交部正式發(fā)布照會(huì)，將黃巖島爭(zhēng)端提交海洋法公約規(guī)定的仲裁法庭，從而拉開(kāi)了持續(xù)兩年之久的仲裁程序。

菲律賓提交仲裁的依據(jù)，是《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》(以下簡(jiǎn)稱《公約》)第十五部分第二百八十七條和附件七。在這些規(guī)定中，當(dāng)雙方?jīng)]有辦法通過(guò)雙邊協(xié)商解決爭(zhēng)端時(shí)，“經(jīng)爭(zhēng)端任何一方請(qǐng)求，應(yīng)提交根據(jù)本節(jié)具有管轄權(quán)的法院或法庭”。在提交仲裁庭的起訴狀中，菲律賓列舉了多達(dá)13項(xiàng)主張，其中可以歸類為以下四種：

1、要求中國(guó)在南海事務(wù)上遵守《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》，并依據(jù)其界定中國(guó)的主權(quán)和利權(quán)邊界;

2、請(qǐng)求仲裁庭宣布中國(guó)的“九段線”不合法，不得依據(jù)九段線獲取主權(quán)和利權(quán);

3、請(qǐng)求仲裁庭宣布黃巖島等為礁石、渚碧等為低潮高地，以及美濟(jì)及仁愛(ài)礁屬于菲律賓的專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi);

4、要求中國(guó)不得繼續(xù)侵犯菲律賓的低潮高地、捕魚(yú)和其他海洋權(quán)益。

菲律賓的這些主張可謂“深思熟慮”：由于公約本身的條款限制和中國(guó)2006年提交的聲明，任何直接指向中國(guó)和菲律賓之間島嶼和海洋劃界爭(zhēng)端的主張，都會(huì)被裁定為國(guó)際仲裁庭“不具備管轄權(quán)”的事項(xiàng);菲律賓必須通過(guò)“擦邊球”的主張(雖不直接涉及主權(quán)但處處指向主權(quán))，將中國(guó)拖入仲裁程序中。

因菲律賓就利用這些主張的模糊性以及《公約》爭(zhēng)端解決機(jī)制上的復(fù)雜性，將一個(gè)涉及主權(quán)和領(lǐng)土爭(zhēng)端、可以被中國(guó)拒絕管轄的案件“包裝”為一個(gè)被強(qiáng)制管轄的案件。因此，中國(guó)發(fā)表了立場(chǎng)文件，表明中國(guó)依照《公約》及保留聲明賦予的權(quán)利拒絕接受仲裁庭的管轄。特別是指出公約第298條明確規(guī)定，“任何爭(zhēng)端如果必然涉及同時(shí)審議與大陸或島嶼陸地領(lǐng)土的主權(quán)或其他權(quán)利有關(guān)的任何尚未解決的爭(zhēng)端”，則不應(yīng)當(dāng)提交導(dǎo)致有拘束力裁判的強(qiáng)制程序。然而仲裁庭在就中國(guó)的立場(chǎng)文件進(jìn)行聽(tīng)證會(huì)后，作出“對(duì)7項(xiàng)主張有管轄權(quán)、剩余8項(xiàng)主張的管轄權(quán)問(wèn)題將繼續(xù)保留至實(shí)體性問(wèn)題階段”的判斷，這表明它已經(jīng)接受傾向于菲律賓一方的解釋。

圖1. 中國(guó)于2006年提出的保留聲明

那么從政治和法律交叉的角度來(lái)看，這些主張中對(duì)中國(guó)最不利、影響最大的是哪一條呢?

筆者認(rèn)為，最值得警惕的是關(guān)于“九段線”的爭(zhēng)議。菲律賓在起訴狀中將“九段線”無(wú)效的主張列在最前面，意在壓縮中國(guó)可選擇的立場(chǎng)。仲裁庭雖然沒(méi)有明確表示自己對(duì)“九段線”問(wèn)題有管轄權(quán)，但將其保留至審理階段。也就是說(shuō)，仲裁庭也有可能對(duì)“九段線”作出不利于中國(guó)的判決。因此從政治意義上看，即使仲裁庭最后不支持菲律賓的主張，菲律賓也已經(jīng)接近達(dá)成目標(biāo)。

2013年1月菲律賓提起仲裁后，美國(guó)積極介入相關(guān)事務(wù)中，并將爭(zhēng)議的焦點(diǎn)指向“九段線”。美國(guó)通過(guò)將“九段線”泛化解釋，使中國(guó)的南海立場(chǎng)在其他國(guó)家的觀感上變成了“咄咄逼人”。為了聲援菲律賓，2014年12月美國(guó)國(guó)務(wù)院發(fā)布報(bào)告，質(zhì)疑中國(guó)依據(jù)“九段線”提出的海洋主張。在該篇報(bào)告中美國(guó)認(rèn)為，中國(guó)的“九段線”是沒(méi)有法律依據(jù)的，基于此的所有海洋權(quán)益主張都是非法的、違背《公約》的。

然而美國(guó)和菲律賓的這種解讀是一種曲解，也是外界和普通民眾常見(jiàn)的一種誤解。因?yàn)橹袊?guó)在主張南海權(quán)益時(shí)，主要是基于“南沙群島屬于中國(guó)領(lǐng)土、應(yīng)以整體來(lái)產(chǎn)生大陸架和專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)”這一觀點(diǎn)，而非“九段線”;中國(guó)的這一主張是符合《公約》的。更為重要的是，中國(guó)目前并未以任何官方的形式提出基于“九段線”和南海歷史性權(quán)利主張的聯(lián)系，所以菲律賓根本上是在起訴一個(gè)無(wú)中生有的東西。

然而正是由于中國(guó)并未以官方形式明確“九段線”的法律地位以及相關(guān)權(quán)利，菲律賓和美國(guó)才能利用這種模糊性來(lái)挑戰(zhàn)中國(guó)。更為緊迫的是，如果南海仲裁案的結(jié)果對(duì)中國(guó)不利，中國(guó)繼續(xù)維持現(xiàn)有立場(chǎng)，將使得南海周邊國(guó)家加入到挑戰(zhàn)行列來(lái)分一杯羹。有鑒于美國(guó)對(duì)“九段線”的污名化和中國(guó)對(duì)其他國(guó)家支持的需要，中國(guó)需要謹(jǐn)慎地應(yīng)對(duì)即將到來(lái)的南海仲裁案結(jié)果。

“南海仲裁案”之后的外交“拉鋸戰(zhàn)”

鑒于菲律賓的策略和仲裁庭的傾向性，“南海仲裁案”的結(jié)果將很有可能不利于中國(guó)。一些學(xué)者和評(píng)論家認(rèn)為，南海仲裁的結(jié)果無(wú)足輕重，中國(guó)無(wú)須擔(dān)心。然而“九段線”作為中國(guó)在南海事務(wù)上最重要的政治“遺產(chǎn)”，將在很大程度上受到仲裁結(jié)果的影響：一旦“九段線”被仲裁庭認(rèn)定有管轄權(quán)、進(jìn)而宣布不利于中國(guó)的判決，中國(guó)將不得不面臨巨大的國(guó)際輿論壓力和法律壓力;即使仲裁庭不管轄，菲律賓的其他主張若得到支持，也將間接挑戰(zhàn)中國(guó)在“九段線”的立場(chǎng)。更為緊迫的是，南海周邊國(guó)家將有可能利用這一判決，不斷侵蝕“九段線”內(nèi)中國(guó)宣稱的主權(quán)和利權(quán)。也就是說(shuō)，“南海仲裁案”不是外交“拉鋸戰(zhàn)”的結(jié)束，而是開(kāi)始。筆者在這里列舉一下幾種有可能的“拉鋸戰(zhàn)”具體形式：

圖2：南海九段線圖

爭(zhēng)取國(guó)際輿論，將“九段線”污名化。去年5月，越南就曾公開(kāi)指責(zé)中國(guó)的“九段線”是具有侵略意義的“牛舌線”;美國(guó)國(guó)務(wù)院也專門發(fā)表報(bào)告，試圖從法律角度論證“九段線”的海洋主張是不合法的?？梢灶A(yù)見(jiàn)的是，隨著“南海仲裁案”結(jié)果公布，菲、越等周邊國(guó)家和美國(guó)等介入大國(guó)將更加積極將國(guó)際輿論的矛頭引向“九段線”，將其渲染為中國(guó)在南海的“貪婪之舉”。當(dāng)然，事實(shí)是中國(guó)官方目前只是將“九段線”作為一個(gè)待處理的政治遺產(chǎn)，而所有的南海海洋權(quán)益主張，都是基于南海諸島的歸屬和《公約》的精神。這是中國(guó)應(yīng)抓住的輿論和法律制高點(diǎn)。

抓扣南海作業(yè)的漁船。由于南海周邊國(guó)家的漁民作業(yè)區(qū)和專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)宣稱相互重疊，捕魚(yú)權(quán)沖突頻繁發(fā)生;中國(guó)漁民深入南海捕魚(yú)的活動(dòng)，經(jīng)常會(huì)受到其他國(guó)家執(zhí)法船只的干擾甚至抓扣。新華社曾經(jīng)報(bào)道，僅南海一個(gè)漁鎮(zhèn)在過(guò)去的十多年中就有超過(guò)170人遭到南海其他國(guó)家的非法扣押。一直以來(lái)，抓扣中國(guó)漁船的“主力”一直是以菲、越為代表的爭(zhēng)端國(guó)家，然而最近印尼突然開(kāi)始頻繁出手，甚至射擊中國(guó)漁船。以往在南中國(guó)海發(fā)生類似糾紛，中國(guó)與印尼兩國(guó)一般選擇外交手段來(lái)善后處理，并以“默契”來(lái)界定雙方的執(zhí)法邊界;然而這一次，印尼一反常態(tài)地強(qiáng)硬對(duì)待，總統(tǒng)佐科甚至登上射擊中國(guó)漁民的軍艦至納土納群島視察。有外媒認(rèn)為，這是對(duì)中國(guó)“九段線”的直接挑戰(zhàn)。因此，在南海仲裁案結(jié)果公布之后的一段時(shí)間，南海周邊國(guó)家可能會(huì)借助這個(gè)機(jī)會(huì)窗口，強(qiáng)化其在“九段線”內(nèi)的活動(dòng)(如“九段線”內(nèi)抓扣中國(guó)漁民等)。這將需要中國(guó)更加注意護(hù)漁的工作，避免給周邊國(guó)家制造糾紛的機(jī)會(huì)。

加快專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)劃界的協(xié)商，將中國(guó)排除在外。目前南海周邊國(guó)家依據(jù)自身對(duì)《公約》的解釋提出專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的劃界方案。這些劃界方案不僅與中國(guó)的“九段線”劃界重合，而且相互之間也有重合。中國(guó)一貫的主張是，將南海島礁作為一個(gè)中國(guó)主權(quán)所有的整體，以此來(lái)劃定與周邊國(guó)家的專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)。周邊國(guó)家在劃界時(shí)應(yīng)考慮到“九段線”作為一個(gè)未定地位的歷史事實(shí)。然而，目前南海周邊國(guó)家主要的三個(gè)劃界協(xié)議(1969年印尼-馬來(lái)西亞協(xié)議、2003年印尼-越南協(xié)議、2009年馬來(lái)西亞-文萊協(xié)議)都不同程度上與中國(guó)“九段線”內(nèi)的區(qū)域重合，這就違反了“雙邊協(xié)議不得涉及第三方利權(quán)”的國(guó)際法。一旦“南海仲裁案”的結(jié)果不利于中國(guó)的“九段線”，南海周邊國(guó)家很有可能將不再顧忌這一問(wèn)題而加快相互之間的海洋劃界談判，從而將中國(guó)排除在南海事務(wù)之外。

組織南海聯(lián)合巡航。目前在南海巡航的主要力量是美國(guó)單打獨(dú)斗的航海自由項(xiàng)目(FONOPs)。新加坡尤索夫-伊薩東南亞研究所的研究員馬爾科姆·庫(kù)克指出，F(xiàn)ONOPs最大的問(wèn)題是只有美國(guó)主動(dòng)實(shí)施航行自由宣示，需要美國(guó)的亞太盟友(日本、澳大利亞)和東南亞伙伴的共同支持。也就是說(shuō)，借助“南海仲裁案”的契機(jī)，東南亞的一些國(guó)家可以將美國(guó)介入南?！昂戏ɑ薄?shí)際上，許多利益集團(tuán)已經(jīng)開(kāi)始游說(shuō)東南亞各國(guó)與美國(guó)采取一致立場(chǎng)、支持菲律賓的仲裁訴求。但中國(guó)與東南亞國(guó)家密切的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系還是有可能阻止這一切的發(fā)生的。

面對(duì)即將公布的仲裁結(jié)果，中國(guó)需要一套“組合拳”：既包括了增強(qiáng)海軍海監(jiān)執(zhí)法能力、填海造島、加強(qiáng)行政管理等硬實(shí)力，也包括了拉攏國(guó)際支持者、宣傳自身的合法宣稱、塑造形象等軟實(shí)力。這兩者是密不可分的，特別是不能忽略后者的可信性和重要性。例如，菲律賓新任總統(tǒng)杜特爾特即將上臺(tái)，他一直主張緩和對(duì)華關(guān)系;特別是菲律賓國(guó)內(nèi)已經(jīng)有聲音，建議新總統(tǒng)從仲裁庭撤訴。雖然“撤訴”這一設(shè)想可能性比較小，但利用好菲律賓的這次總統(tǒng)換屆，中國(guó)有可能削弱仲裁結(jié)果對(duì)中國(guó)的不利影響。

總之，中國(guó)需要的是兩手準(zhǔn)備和重點(diǎn)準(zhǔn)備。南海仲裁案雖然麻煩多多，但將有限的外交資源投入到合適的方向上、避免四處樹(shù)敵，中國(guó)還是能夠贏得這場(chǎng)“拉鋸戰(zhàn)”的。