近期我們到東部某市開(kāi)展基層治理方面的調(diào)研，當(dāng)?shù)爻霈F(xiàn)農(nóng)民上訪要求政府解決工作的問(wèn)題。一位分管農(nóng)村工作的副鎮(zhèn)長(zhǎng)告訴我們，她日常工作中處理最難的就是解決農(nóng)民就業(yè)上訪。

引發(fā)當(dāng)?shù)剞r(nóng)民就業(yè)上訪的重要原因是，在文明城市創(chuàng)建、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等政策思路主導(dǎo)下，當(dāng)?shù)卣雠_(tái)土地、工商、環(huán)保、治安、農(nóng)業(yè)等方面的組合政策，對(duì)城鄉(xiāng)“非正規(guī)經(jīng)濟(jì)”進(jìn)行運(yùn)動(dòng)式整治。如對(duì)環(huán)保不達(dá)標(biāo)、產(chǎn)能落后的小企業(yè)實(shí)施土地騰退政策，對(duì)小攤小販進(jìn)行規(guī)范化管理，對(duì)外來(lái)人口進(jìn)行嚴(yán)格控制，扶持新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，等等。

從政府作為治理者的角度看，“非正規(guī)經(jīng)濟(jì)”通常具有產(chǎn)值低、稅收低、高能耗、排污和安全生產(chǎn)監(jiān)管等問(wèn)題。甚至?xí)霈F(xiàn)，這些“非正規(guī)經(jīng)濟(jì)”為政府帶來(lái)的稅收效益低于政府為其支付的治理成本。經(jīng)歷過(guò)改革開(kāi)放以來(lái)的前二十多年粗放管理階段之后，中央開(kāi)始調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，承擔(dān)社會(huì)治理任務(wù)的地方政府也有積極性淘汰甚至消除這些“非正規(guī)經(jīng)濟(jì)”。

從社會(huì)角度看，“非正規(guī)經(jīng)濟(jì)”作為社會(huì)的潤(rùn)滑劑又很難徹底消除。比如，在外地農(nóng)民工集聚的城鄉(xiāng)結(jié)合部地帶，通常自發(fā)產(chǎn)生為他們提供服務(wù)的小餐館、小旅店、小賣(mài)部等配套經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。這些經(jīng)營(yíng)活動(dòng)通常不到工商部門(mén)登記，缺乏合法經(jīng)營(yíng)資質(zhì)，所提供的產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量也很難得到保障。但是這些“非正規(guī)經(jīng)濟(jì)”活動(dòng)在每次政府突擊檢查處理之后，又很快出現(xiàn)，根本原因是它們符合農(nóng)民工的需求。大多數(shù)農(nóng)民工外出務(wù)工，預(yù)期將來(lái)返回家鄉(xiāng)，他們工作在城市，目標(biāo)指向農(nóng)村，打工就是為了盡可能地?cái)€錢(qián)。一方面是加班加點(diǎn)的工作，一方面是減少日開(kāi)支。這些“非正規(guī)經(jīng)濟(jì)”不僅給外地農(nóng)民提供了方便，而且符合他們低成本生活開(kāi)支的定位?！胺钦?guī)經(jīng)濟(jì)”活動(dòng)反映的是我國(guó)社會(huì)階層結(jié)構(gòu)，“非正規(guī)經(jīng)濟(jì)”與低收入群體、外地農(nóng)民工等聯(lián)系在一起。

隨著“非正規(guī)經(jīng)濟(jì)”逐步被政府整治，低收入群眾和農(nóng)民工賴(lài)以生存的基礎(chǔ)被打破。消滅“非正規(guī)經(jīng)濟(jì)”活動(dòng)的政策背后，包含政府推動(dòng)城市更新的目標(biāo)。我們調(diào)查的東部某個(gè)城市，近年來(lái)將減少外來(lái)人口、降低社會(huì)治理成本當(dāng)做政府工作主要目標(biāo)，并將相關(guān)任務(wù)層層下達(dá)到基層政府，納入行政考核內(nèi)容。這一工作任務(wù)通常在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整名義下完成。消滅“非正規(guī)經(jīng)濟(jì)”對(duì)于驅(qū)趕外地農(nóng)民工起到釜底抽薪的作用。低端高能耗的小企業(yè)被關(guān)停，那些缺乏技術(shù)的外來(lái)農(nóng)民工找不到工作，就自動(dòng)離開(kāi)。整治小商店、小餐館，嚴(yán)格外來(lái)人口暫居管理，生活成本提高自然擠出外地農(nóng)民工。近年來(lái)各地進(jìn)行的土地減量化、舊村改造項(xiàng)目、三改一拆項(xiàng)目等，都實(shí)際起到城市驅(qū)趕低端素質(zhì)人口的作用。

消滅“非正規(guī)經(jīng)濟(jì)”也波及到本地人，因?yàn)楸镜匾泊嬖诘投怂刭|(zhì)人口。大城市周邊也生活著大量本地農(nóng)民，這些本地農(nóng)民與外地農(nóng)民一樣，主要依賴(lài)“非正規(guī)經(jīng)濟(jì)”就業(yè)。通常五六十的本地農(nóng)民到一些管理不規(guī)范的小廠里工作，或者到企業(yè)當(dāng)保安、小區(qū)當(dāng)門(mén)衛(wèi)等。我們調(diào)查中所看到的本地農(nóng)民上訪就業(yè)問(wèn)題，與當(dāng)?shù)赝菩械南盗邢麥纭胺钦?guī)經(jīng)濟(jì)”政策有關(guān)。外地農(nóng)民返回家鄉(xiāng)，或者到其他地區(qū)務(wù)工，本地農(nóng)民沒(méi)有替代就業(yè)機(jī)會(huì)，只好找到政府上訪，要求解決工作。

國(guó)家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布2015年農(nóng)民工監(jiān)測(cè)調(diào)查報(bào)告顯示，2017年我國(guó)農(nóng)民工總量超過(guò)2.7億，其中與雇主或單位簽訂正式勞動(dòng)合同的僅占到36.2%，甚至比上年下降1.8個(gè)百分點(diǎn)。絕大部分農(nóng)民工沒(méi)有簽訂勞動(dòng)合同，反映農(nóng)民工以非正規(guī)方式就業(yè)。這與我國(guó)整體產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)形態(tài)有關(guān)。我國(guó)以出工加工產(chǎn)業(yè)為支撐，企業(yè)從事訂單加工，固定的勞動(dòng)合同關(guān)系與訂單不穩(wěn)定的企業(yè)生產(chǎn)形態(tài)不匹配。財(cái)政部長(zhǎng)樓繼偉在十二屆全國(guó)人大四次會(huì)議記者會(huì)上指出這一點(diǎn)，并呼吁修改現(xiàn)行的勞動(dòng)合同法?？傮w上說(shuō)，我國(guó)暫時(shí)還沒(méi)有發(fā)展到雇工過(guò)程中全部建立穩(wěn)定勞動(dòng)合同關(guān)系的階段?！胺钦?guī)經(jīng)濟(jì)”在我國(guó)經(jīng)濟(jì)生活中占有重要位置。必須思考的一個(gè)問(wèn)題，維持“非正規(guī)經(jīng)濟(jì)”與我國(guó)當(dāng)前產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、供給側(cè)改革等，否是必然不能兼容的。以農(nóng)民工為主的低端勞動(dòng)力依然是我國(guó)勞動(dòng)力構(gòu)成中最重要一塊，消滅“非正規(guī)經(jīng)濟(jì)”之后，這些低端勞動(dòng)力如何就業(yè)，也是對(duì)調(diào)結(jié)構(gòu)的一項(xiàng)重要考驗(yàn)。

需要辯證看待“非正規(guī)經(jīng)濟(jì)”的另外一個(gè)原因是，“非正規(guī)經(jīng)濟(jì)”帶來(lái)我國(guó)社會(huì)彈性。以2008年金融危機(jī)為例，當(dāng)時(shí)全國(guó)農(nóng)民工失業(yè)達(dá)2000多萬(wàn)，但是卻沒(méi)有帶來(lái)大的社會(huì)波動(dòng)。原因是農(nóng)民工就業(yè)本身就是靈活的，再者在城市暫時(shí)失業(yè)的農(nóng)民工還有農(nóng)村退守之地。工廠形勢(shì)不好，農(nóng)民工返回家鄉(xiāng)，休息幾個(gè)月，有農(nóng)村房屋可住和土地可耕種，生活不會(huì)陷入困頓。農(nóng)業(yè)GDP盡管占GDP總量不足10%，但是卻承載農(nóng)村超過(guò)1億農(nóng)民就業(yè)，更重要的是為進(jìn)城務(wù)工的2.7億農(nóng)民工留下退路。農(nóng)村是促進(jìn)我國(guó)發(fā)展的穩(wěn)定器和蓄水池。制定農(nóng)業(yè)政策時(shí)，對(duì)于農(nóng)業(yè)所提供的社會(huì)彈性功能，一定不能忽視。

與近年來(lái)東部城市率先以城市更新、產(chǎn)業(yè)升級(jí)等名義消滅“非正規(guī)經(jīng)濟(jì)”的做法相似，農(nóng)村方面也是在這么做。典型的是農(nóng)村土地政策，社會(huì)大眾和一些地方政府認(rèn)為一家一戶(hù)的小農(nóng)經(jīng)營(yíng)不夠正規(guī)，要推動(dòng)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)向正規(guī)化、規(guī)?；C(jī)械化方向轉(zhuǎn)變，推動(dòng)土地從農(nóng)民手中向工商資本大戶(hù)手中流轉(zhuǎn)。農(nóng)業(yè)部數(shù)據(jù)顯示，全國(guó)土地流轉(zhuǎn)面積已經(jīng)約占到家庭承包面積的三分之一。未來(lái)較長(zhǎng)一段時(shí)間，我國(guó)農(nóng)村依然要維持超過(guò)1億農(nóng)村勞動(dòng)力依靠農(nóng)業(yè)，1億勞動(dòng)，18億畝耕地，根本不存在沒(méi)有人種田的問(wèn)題。推動(dòng)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)正規(guī)化、規(guī)?；C(jī)械化的政策思路，會(huì)起到排斥農(nóng)民的作用，助推資本對(duì)農(nóng)村勞動(dòng)力的替代。

城鄉(xiāng)“非正規(guī)經(jīng)濟(jì)”如果都被消滅，數(shù)億農(nóng)民(工)的就業(yè)和生存空間將被擠壓。建立在“非正規(guī)經(jīng)濟(jì)”基礎(chǔ)上的彈性社會(huì)結(jié)構(gòu)喪失。轉(zhuǎn)型過(guò)程的各類(lèi)矛盾喪失緩沖地帶，社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)積累加大。如同我們?cè)谡{(diào)查中看到的，那些在城市無(wú)法就業(yè)，在農(nóng)村喪失土地的農(nóng)民，會(huì)變成訪民。在當(dāng)前產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、城市更新、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化等政策背景下，要辯證地看待各類(lèi)大量存在的城鄉(xiāng)“非正規(guī)經(jīng)濟(jì)”，其中關(guān)鍵一點(diǎn)是，要認(rèn)識(shí)到并珍惜“非正規(guī)經(jīng)濟(jì)”所具備的社會(huì)效益。