村民小組，作為農(nóng)村產(chǎn)權(quán)的所有單位，也是傳統(tǒng)基層社會(huì)的治理單位，卻始終未能充分發(fā)揮村民自治的基礎(chǔ)作用。有鑒于此，不少地方著手探索下移自治單位，劃小治理單元，以村民小組為自治基本單位，試圖激活村民小組在自治上的基礎(chǔ)性作用，化解村組、組民沖突和單位的非對稱性問題。
在廣東省清遠(yuǎn)市，村莊規(guī)模比較大、人口較多、面積較大，但是其土地為自然村或村民小組所有，以村莊為單位的村民自治容易流于形式。有鑒于此，清遠(yuǎn)市大力倡導(dǎo)“自治下移，政務(wù)與村務(wù)分開”，實(shí)施以自然村或村民小組為自治單位、以村莊為公共服務(wù)單位的新型治理方式。通過此種改革，自治單位與產(chǎn)權(quán)單位達(dá)成一致，兩者間的利益結(jié)構(gòu)與空間規(guī)模均相互吻合，自治成效逐漸顯現(xiàn)。今日本刊聚焦廣東清遠(yuǎn)，講述他們的鄉(xiāng)村治理改革故事——
俗話說，基礎(chǔ)不牢，地動(dòng)山搖。在廣東省清遠(yuǎn)市，人們對于鄉(xiāng)村治理的“基礎(chǔ)”一詞，有著更為“精細(xì)”的理解。4年來，通過資源輸血和機(jī)制調(diào)養(yǎng)等諸般舉措，村民小組，在清遠(yuǎn)，這一更為龐大的“組織分母”，在基層治理的舞臺(tái)上，正從邊緣走向中心，從配角變成主角。
從將公共服務(wù)職能嫁接到村委會(huì)的架構(gòu)之上，到在村小組建立黨支部、成立村民理事會(huì)，從突出村委會(huì)的信息傳遞和政務(wù)中介功能，到理順村小組的自治實(shí)施機(jī)制，村小組治理結(jié)構(gòu)正在從曾經(jīng)的“五臟不全”到而今的“四梁八柱”逐步成型，這場微結(jié)構(gòu)上的變動(dòng)，也為村委會(huì)這一法定基層群眾自治組織，找到更加重要也更為合身的生長框架——政務(wù)傳遞、資源統(tǒng)籌。村小組“筋強(qiáng)骨壯”后，承擔(dān)起更多協(xié)調(diào)村民利益、調(diào)處社會(huì)矛盾的重?fù)?dān)，村委會(huì)在扮演聯(lián)系基層政權(quán)與廣大村民橋梁與紐帶角色時(shí)，更加得心應(yīng)手。村小組自治挑梁、村委會(huì)服務(wù)扛旗的格局，正將清遠(yuǎn)鄉(xiāng)村社會(huì)治理帶入全新境界。
資源分散：
山區(qū)市的村治困境
清遠(yuǎn)市雖然南接廣州，但經(jīng)濟(jì)卻并不發(fā)達(dá)?！笆^縫里刨食吃”的生活，不僅令此處農(nóng)民的稻梁之謀更加艱難，條條山水的細(xì)致分割，也讓清遠(yuǎn)村落更加星散流離，土地格外七零八落。如此地情，令鄉(xiāng)村治理者們格外困擾：不僅治理單元結(jié)構(gòu)從利益共同體層面高度龐雜、更為斑駁，而且由于土地資源被細(xì)碎分割，導(dǎo)致鄉(xiāng)村發(fā)展能力普遍缺乏。
“全市最大的行政村有8000人，竟然有72個(gè)村小組?！薄坝幸粦舸迕竦某邪兀环殖?6個(gè)地塊?！薄@兩句引文，分別出自清遠(yuǎn)市對全市村級組織運(yùn)轉(zhuǎn)現(xiàn)狀的摸底調(diào)查報(bào)告和廣東省農(nóng)業(yè)廳有關(guān)農(nóng)村土地確權(quán)的調(diào)研報(bào)告?！斑@種情況在清遠(yuǎn)雖不多見，但也不算鳳毛麟角?！鼻暹h(yuǎn)市委農(nóng)辦相關(guān)負(fù)責(zé)人說，全市1023個(gè)行政村，分為18707個(gè)村民小組，“平均每個(gè)行政村18個(gè)村小組，比起珠三角平原地區(qū)，要多得多。”
基層組織與土地資源雙重細(xì)碎化的因果鏈條，是觀察清遠(yuǎn)鄉(xiāng)村治理昔日困境的一條角度上佳管道。一方面，土地所有權(quán)往往被掌握在組織機(jī)制不健全、議事規(guī)則不完備、資源配置能力不夠強(qiáng)的村小組手中，村民財(cái)產(chǎn)權(quán)益難以得到有效保障和必要增進(jìn)，村級公益事業(yè)也在鎮(zhèn)、村、組的扯皮拉鋸中陷入窘境;另一方面，土地細(xì)碎化現(xiàn)狀與農(nóng)業(yè)集約化趨勢之間的矛盾日益突出，然而，行政村的行政化與村小組的空虛化，卻讓缺乏足夠熟人因子維系的村委會(huì)，在協(xié)調(diào)村民利益、統(tǒng)籌發(fā)展資源方面，更是常常遭遇能力不足、左支右絀的窘境。
在清遠(yuǎn)，長期以來，由于發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)缺乏“抓手”，許多村委會(huì)維持正常運(yùn)轉(zhuǎn)尚顯吃力，權(quán)力行使與服務(wù)村民的超寬半徑，令其面對村小組呼吁改善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的請求愛莫能助。而村小組雖然是一艘艘集體經(jīng)濟(jì)小船名義上的掌舵人，卻因?yàn)槿狈駥?shí)的民主議事基礎(chǔ)難當(dāng)重任。
2012年，清遠(yuǎn)市委書記葛長偉在跑遍全市300多個(gè)村莊為鄉(xiāng)村治理微環(huán)境一一號(hào)脈之后，總結(jié)出村民自治效果不明顯、基層黨組織較為薄弱、農(nóng)村公共服務(wù)水平較低等六大病因。用他的話說，“以行政村為基礎(chǔ)的基層治理模式，越來越不適應(yīng)農(nóng)村發(fā)展和社會(huì)治理需要?！睂ΠY下藥，清遠(yuǎn)開出的藥方就是，將以黨組織、村民自治組織、集體經(jīng)濟(jì)組織為代表的鄉(xiāng)村治理力量下沉(簡稱“三個(gè)下沉”)到村小組，提升村小組在村民自治中的作用。
回歸自治：
村小組的蝶變之路
在位于廣東省社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)試驗(yàn)區(qū)(清遠(yuǎn)片區(qū))內(nèi)的佛岡縣石角鎮(zhèn)里水村，大田村小組的村民沒有想到，他們的自然村會(huì)作為“試驗(yàn)區(qū)中的試驗(yàn)區(qū)”，嘗到清遠(yuǎn)市“三個(gè)下沉”夯實(shí)村小組自治基礎(chǔ)改革盛宴中的“頭啖湯”。
“小組長+會(huì)計(jì)+出納”，以前的村小組管理，三個(gè)人就能撐起“一臺(tái)戲”。不過，在大田村小組，兩三個(gè)人當(dāng)家主事的情況已成“老皇歷”?！包h支部+村民理事會(huì)+監(jiān)事會(huì)”的架構(gòu)下，是一個(gè)由10人組成的村治管理團(tuán)隊(duì)?！?名理事會(huì)成員，3名監(jiān)事會(huì)成員，小組長、村支書、理事會(huì)理事長一肩挑?！贝筇锎甯刹扛嬖V記者，新班子組建之后，從整合土地，到安排流轉(zhuǎn)，再到引進(jìn)公司集中經(jīng)營，村里的發(fā)展正在一步一個(gè)腳印地往前推進(jìn)，“而以前，連召集村民開個(gè)會(huì)都很困難?！?/p>
同樣對開會(huì)暌違已久的，還有英德市西牛鎮(zhèn)赤米村樓下村小組的村民們。樓下村黨支部和村民理事會(huì)甫一成立，就帶領(lǐng)村民辦了兩件大事：一是召集村民開會(huì)，決定集中拆除村中廢棄房屋，并向村民籌資建設(shè)文化活動(dòng)廣場;二是2013年夏天，樓下村遭遇特大洪災(zāi)襲擊，村中150畝晚稻顆粒無收。農(nóng)業(yè)部門建議改稻種蔬，為提振信心，村干部帶領(lǐng)理事會(huì)成員率先引種45畝大心薺菜搞試驗(yàn)大獲成功，到第二年，不用動(dòng)員，村民早早就將菜種撒進(jìn)田里。
伴隨改革漸入佳境，迄今為止，清遠(yuǎn)市在村小組一級共成立10058個(gè)黨支部，選舉產(chǎn)生村民理事會(huì)14554個(gè)，19623個(gè)經(jīng)濟(jì)合作社為“村小組自治”在集體經(jīng)濟(jì)管理和發(fā)展方面鋪就組織階梯。
英德市石牯塘鎮(zhèn)螢火村葉屋村小組，被作為清遠(yuǎn)治理力量下沉改革的標(biāo)本，迎來一撥又一撥的考察“取經(jīng)”者。葉屋村小組干部們喜歡用數(shù)字來描述村里的這場華美蝶變，“2009年，村民人均純收入只有3000元，現(xiàn)在已經(jīng)達(dá)到3萬多元，是全省平均水平的2倍還多。”他們認(rèn)為，改革后，村民理事會(huì)和經(jīng)濟(jì)合作社得以真正運(yùn)轉(zhuǎn)起來，整合土地、統(tǒng)籌經(jīng)營的路子才能夠真正走通，“村集體收入也翻了近兩番?！?/p>
集體經(jīng)濟(jì)池水滿了，村民收入腰包鼓了，村莊矛盾糾紛摩擦出來的火星自然也就少了。2012年改革后，清遠(yuǎn)全市涉農(nóng)糾紛發(fā)生比例下降21%，像英德市西牛鎮(zhèn)這樣曾經(jīng)問題突出的大鎮(zhèn)短短兩年便將上訪件數(shù)成功歸零。而在廣東省政府特聘參事鐘韶彬看來，村小組管理力量的擴(kuò)充與自治權(quán)利的落地，之所以能夠在這么短的時(shí)間內(nèi)便轉(zhuǎn)化為集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定的正能量，與鄉(xiāng)村治理向村小組這一更具村民自治“氣質(zhì)”與“潛力”的社會(huì)單元逐步回歸的改革路徑息息相關(guān)，“在廣東，以宗族、姓氏、血緣等為紐帶的農(nóng)村社會(huì)資源組織特征仍然較為明顯，在這種情況下，以此為劃分標(biāo)準(zhǔn)的村小組，仍然應(yīng)該被作為集體權(quán)利行使的基本單元，仍然應(yīng)該被作為承載治理之手的適宜平臺(tái)?！?/p>
服務(wù)樞紐：
村委會(huì)的重新定位
自治功能重心的轉(zhuǎn)移，曾讓村委會(huì)的角色一度變得尷尬起來。英德市一位村委會(huì)干部告訴記者，改革前，當(dāng)著前來調(diào)研領(lǐng)導(dǎo)的面，他掰著手指頭一一數(shù)出村委會(huì)曾經(jīng)承擔(dān)的100多項(xiàng)職能，希望能盡快減負(fù)。沒想到改革之后，驟然“輕松”的肩膀，一度讓他莫名失落。
不過，對于陽山縣嶺背鎮(zhèn)黃屋村村委會(huì)干部黃生來說，這種失落感只是曇花一現(xiàn)。很快，一項(xiàng)新的工作，便把他的時(shí)間重新填滿。作為村社會(huì)綜合服務(wù)站代辦員，騎著摩托車翻山越嶺穿梭往返村民家中上門“取件”，成為黃生最為村民津津樂道的記憶畫面。村民交給他的“任務(wù)”五花八門，從辦理計(jì)生證到遷移戶口，從為小孩改名到申辦養(yǎng)老保險(xiǎn)，黃生的工作就是將相關(guān)材料定期送到鎮(zhèn)上社會(huì)綜合服務(wù)中心，然后再將已經(jīng)辦結(jié)的證件一一送回村民手中?！懊績商炀鸵找淮危砩线€要挑燈夜戰(zhàn)，幫村民出具證明材料。”黃生說，雖然工作量比之前幾乎翻倍，但相對于在征地、拆遷過程中說服和協(xié)調(diào)村民，這些工作只是“小兒科”。
在鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的進(jìn)程中，村委會(huì)與村小組能否走出“你強(qiáng)我弱”、“此上彼下”的“蹺蹺板”模式，成為“清遠(yuǎn)試驗(yàn)”必須回答的問題。歷經(jīng)4年探索，一個(gè)覆蓋城鄉(xiāng)、體系完備、運(yùn)行有效、便民惠民的公共服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，已經(jīng)在清遠(yuǎn)深深扎根。而將落實(shí)公共服務(wù)城鄉(xiāng)均等化主體責(zé)任注入到治理下沉后村委會(huì)一度出現(xiàn)的職能真空中，則讓改革方程式中的行政村與村小組，在各就各位的角色分工中勾勒出清遠(yuǎn)鄉(xiāng)村治理新體系的分明層次。
目前，以行政村為主要依托建立的社會(huì)綜合服務(wù)站(黨政公共服務(wù)中心)已經(jīng)在清遠(yuǎn)遍地開花，總數(shù)超過1000個(gè)，為村民提供8大類108項(xiàng)農(nóng)村基本公共服務(wù)。此舉既可為群眾辦事省去來回往返的勞苦和費(fèi)用，也令村委會(huì)專注、回歸到更加擅長的上傳下達(dá)和政務(wù)服務(wù)功能。同時(shí)，伴隨農(nóng)村電商發(fā)展的方興未艾，這些服務(wù)站(服務(wù)中心)也恰好成為信息化進(jìn)村入戶藤蔓攀附的現(xiàn)成秧架。
宋勇輝是英德市英紅鎮(zhèn)田江村遠(yuǎn)近聞名的電商致富能手，其經(jīng)營的網(wǎng)店曾斬獲2014年淘寶黃皮、楊桃銷量冠軍。他的電商銷售“大本營”，就扎在田江村黨政公共服務(wù)站大院里。與其為鄰的，則是英德市供銷社田江片區(qū)綜合服務(wù)社和農(nóng)村淘寶田江服務(wù)站。“村民來服務(wù)站辦事，還可以順便收發(fā)快遞、購買農(nóng)資，一齊搞掂?！彼斡螺x說。
在清遠(yuǎn)，行政村村部大院(辦公樓)如果還僅僅只是掛著黨支部和村委會(huì)兩塊牌子，如今已經(jīng)稍顯“落伍”。不少村莊，“公共服務(wù)站+電商服務(wù)站”的格局，正在成為行政村管理中樞的“標(biāo)準(zhǔn)配置”。在鐘韶彬看來，鄉(xiāng)村社會(huì)長期以來公共服務(wù)資源的緊缺，成為許多矛盾的滋生土壤，“在農(nóng)村改革中，清遠(yuǎn)借助村委會(huì)的定位調(diào)整，巧妙將公共服務(wù)下鄉(xiāng)的命題鋪展開來，可謂相輔相成、標(biāo)本兼治。”
