在北方冰封雪飄的季節(jié)，祖國西南邊陲的云南省開遠市仍是一派生機盎然。最近，樂白道街道辦事處舊寨社區(qū)有48戶居民心情極好，他們將告別老舊村宅，搬進別墅式的同心小區(qū)。這個小區(qū)能夠批準興建，是開遠市探索跨村組有償流轉(zhuǎn)宅基地的成果，而舊寨居民能夠共享這一改革紅利，也正是由于開遠市被列為第一批全國農(nóng)村改革試驗區(qū)的機遇。

三年多來，開遠以“創(chuàng)新農(nóng)村社會管理和公共服務(wù)”為主題的改革，打通了城鄉(xiāng)公共資源互流機制，創(chuàng)新公共服務(wù)均等供給機制，從政策上基本消除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)差異。與第一批其他23個試驗區(qū)，特別是承擔城鄉(xiāng)一體化改革試驗任務(wù)的試點相比，開遠市的改革試驗還有一個突出特點：雖以城鄉(xiāng)公共服務(wù)和社會管理為改革主題，但將改革納入到經(jīng)濟社會發(fā)展大局中通盤考慮，將目標指向城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)破除的更高層面、更深層次。在內(nèi)容上除了戶籍制度改革、農(nóng)村社區(qū)化、公共服務(wù)均等化等“規(guī)定動作”，還從改革的系統(tǒng)性角度考慮增加了農(nóng)村產(chǎn)權(quán)和農(nóng)村金融等“自選動作”。

因此，開遠的改革探索所輻射的經(jīng)驗對于推動城鄉(xiāng)一體化發(fā)展更加具有全國性、全局性的借鑒意義。當我們聚焦城鄉(xiāng)一體化改革話題時，將鏡頭搖向那個西南邊陲的城市，記錄下它幾年來試驗包括試錯的歷程，就顯得很有必要。

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戶籍之變：同權(quán)同利才能自由遷徙

舊寨社區(qū)現(xiàn)有1100多戶、4200口人，來自之前7個村民小組，他們能夠“一夜”之間整村轉(zhuǎn)戶入城，得益于在成為試驗區(qū)之前、開遠已經(jīng)在云南省率先實施的戶籍管理制度改革。按照“鼓勵進城、自由下鄉(xiāng)”的基本思路，開遠制定了關(guān)于戶籍管理制度改革的實施意見及相應(yīng)配套細則。在全市取消農(nóng)業(yè)戶口、非農(nóng)業(yè)戶口性質(zhì)劃分，按照公民經(jīng)常居住地登記戶口的原則，將公民戶口統(tǒng)一登記為“居民戶口”。在城市居住的劃分為城鎮(zhèn)居民，在農(nóng)村居住的劃分為農(nóng)村居民，從根子上消除城鄉(xiāng)“身份歧視”。

“封閉運行，先行先試”，成為改革試驗區(qū)給了開遠更大的制度突破力度和探索空間。戶籍制度改革之后，轉(zhuǎn)戶入城的居民，可以享受城鎮(zhèn)教育相關(guān)政策、城鎮(zhèn)居民最低生活保障政策、社會保險相關(guān)政策、連續(xù)的計劃生育政策及住房保障有關(guān)政策，而其在農(nóng)村的土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)保持不變，農(nóng)村林權(quán)制度政策和集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)保持不變。而城鎮(zhèn)居民轉(zhuǎn)戶下鄉(xiāng)，不鼓勵不限制，下鄉(xiāng)后不能享受經(jīng)濟組織的特定權(quán)利，只能享受農(nóng)村基本公共服務(wù)。

這些政策措施的出臺，為農(nóng)民進城消除了制度障礙，開通了便捷通道。截至今年6月底，全市累計辦理“農(nóng)轉(zhuǎn)城”手續(xù)60346人，城鎮(zhèn)居民轉(zhuǎn)入農(nóng)村330人，城鎮(zhèn)化率達73.26%，在我國西部地區(qū)處于較高水平。

當然，戶籍管理制度改革不是簡單地變換一下城鄉(xiāng)居民的身份，權(quán)利的平等問題不解決，所有的身份置換都沒有意義。在保留農(nóng)民入城后幾項原有權(quán)利不變的基礎(chǔ)上，開遠基本實現(xiàn)了城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)一體化和城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，通過增添社保、教育、就業(yè)、住房、醫(yī)療等待遇政策，統(tǒng)一就業(yè)、撫恤、資助、救助等補貼標準，促進并保障了城鄉(xiāng)居民自由遷徙的選擇權(quán)利。

羊街鄉(xiāng)古城村委會黑泥地社區(qū)是由一個村民小組獨立而成的，全體208戶已經(jīng)整體轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶口。在社區(qū)黨總支書記錢保興看來，真正的城鎮(zhèn)化不應(yīng)只是戶籍的城鎮(zhèn)化，“農(nóng)民以前找關(guān)系批城鎮(zhèn)戶口，不是因為城鎮(zhèn)戶口多好，而是依附在上面的福利太多，市里做過統(tǒng)計，至少有40多項。通過改革，這些福利我們基本也都有了，還有誰在乎叫什么戶口呢?！?/span>

城鄉(xiāng)間像隔著大壩，兩側(cè)水位相差大，開了戶籍這個閘門，猛然下泄可能造成災(zāi)難性后果；要通過戶籍制度改革，實現(xiàn)同權(quán)同利，公共服務(wù)均等化，水位拉平了，即使拆了大壩，中間也會形成一個漩渦，兩側(cè)的水自然會自由流動、相互融合。對于城鄉(xiāng)一體化改革，開遠市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)辦公室主任李劍偉給出了一個非常形象的比喻。

要實現(xiàn)同權(quán)同利，首先在“錢從哪里來”這個財政投入問題上就必須平等。開遠建立起城鄉(xiāng)基本平等的公共財政分配體系，對農(nóng)村的投入從十年前1.84億元增加到去年的16.11億元，增長8.8倍；同期農(nóng)村投入占總支出的比重從35%提高到49.7%；2006年以來對農(nóng)村的總投入占公共財政總投入的47.3%，基本實現(xiàn)了城鄉(xiāng)“平分秋色”。

“現(xiàn)在我們逐漸在還城市欠農(nóng)村的債，未來的城鄉(xiāng)間一定是要素自由流動，居民同權(quán)同利。城市讓農(nóng)村更美好，鄉(xiāng)村讓城市更向往；有的人喜歡住在繁華的城市，有的人喜歡住在安靜的農(nóng)村，當人們能夠按照興趣來選擇，能夠沒有顧慮抬腿就走的時候，所謂自由遷徙才算真正實現(xiàn)?！崩顒フf。

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治理之變：職能分離才可明晰主體

在黑泥地社區(qū)服務(wù)中心的門口，一塊標有“紅河州開遠市黑泥地農(nóng)業(yè)開發(fā)股份有限公司”的牌子引起了記者的注意。錢保興介紹說，去年4月份，抓住市里開展農(nóng)村社區(qū)化改革的契機，掛牌成立了開發(fā)公司，引進資本技術(shù)，委托流轉(zhuǎn)土地，解決了傳統(tǒng)耕作方式收益低和土地出租后勞動力轉(zhuǎn)移的問題。

錢保興所說的農(nóng)村社區(qū)化改革，是開遠市為了打破長期存在的農(nóng)村公共服務(wù)“自給化”困境，而進行的城鄉(xiāng)社會管理一體化改革，同時也是就地城鎮(zhèn)化的實現(xiàn)路徑。

職能分離，才能明晰主體。首先，開遠按照城市社區(qū)的理念改造農(nóng)村，把農(nóng)村的職能分為三類：一類是公共職能，這是政府必須承擔的；二類是經(jīng)濟職能，包括農(nóng)村各種成份的經(jīng)濟組織；三類是自治職能。隨后，按照“因地制宜、規(guī)模適度、有力發(fā)展、便于服務(wù)”的原則，結(jié)合地域相鄰、習俗相近、產(chǎn)業(yè)相連的實際，通過“多村一社區(qū)”和“一村一社區(qū)”模式，建設(shè)新型農(nóng)村社區(qū)，實現(xiàn)就地城鎮(zhèn)化。

對于公共職能部分，開遠引入城市社區(qū)管理的理念與經(jīng)驗，將59?項公共服務(wù)延伸到農(nóng)村社區(qū)，在各鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立“為民服務(wù)中心”，推行全職社區(qū)干部8小時窗口值班、辦事代理制、流動上門服務(wù)等新的工作模式?！耙郧?，農(nóng)村的公共職能都是‘自給化’，人民道路人民修，人民教育人民辦，實際上是推卸政府責任、增加人民負擔，我們開遠已經(jīng)結(jié)束了這樣的歷史?！崩顒フf。

問起社區(qū)與原來村子的區(qū)別，“老村官”普定紅說，村的職能復(fù)雜多樣，管的多，而社區(qū)更多是服務(wù)?！艾F(xiàn)在市里、鎮(zhèn)里都把職能下放，過去老百姓要往‘上’跑的事，現(xiàn)在大多都可以在社區(qū)中心辦或者我們代辦；以前是老百姓自己跑，現(xiàn)在是我們幫老百姓跑，每年要辦理的如結(jié)婚、生育、老年補貼等各種事項不下四五百次?！?/span>

在完成集體資產(chǎn)清產(chǎn)核算的基礎(chǔ)上，開遠試點組建和完善獨立于社區(qū)“兩委”之外的新型農(nóng)村合作經(jīng)濟組織和股份有限公司，來完成社區(qū)的經(jīng)濟職能，壯大集體實力。黑泥地農(nóng)業(yè)開發(fā)股份有限公司就是這一試點的產(chǎn)物。“現(xiàn)在，公司已經(jīng)成功委托流轉(zhuǎn)土地1800多畝，每畝地租1600元。”?錢保興說：“搞公司也是為了在流轉(zhuǎn)土地中提高話語權(quán)，我們把溝渠、水泵、機耕路等這些基礎(chǔ)設(shè)施折算成耕地，在三家流轉(zhuǎn)我們土地的公司占有股份，相當于他們使用基礎(chǔ)設(shè)施的使用費，這就有了集體積累，可以拿來做公益事業(yè)，不用干什么事兒都得讓農(nóng)民集資，向上面伸手。”

事兒都需要人來做，激勵機制十分重要。為調(diào)動基層干部積極性，開遠健全完善村居干部崗位補貼動態(tài)增長機制，全面提高村（社）干部待遇，達到市公務(wù)員平均水平。同時建立農(nóng)村社區(qū)公共事務(wù)經(jīng)費保障管理機制，每年給予每個村委會不低于7萬元的公共事務(wù)管理經(jīng)費和5000元教育培訓經(jīng)費，給予每個社區(qū)5萬元工作經(jīng)費和5000元教育培訓經(jīng)費。

“‘就地城鎮(zhèn)化’不能只是蓋房子，封頂、驗收、住進去就完事了，而農(nóng)村公共服務(wù)還是‘自給自足’。過去講新農(nóng)村建設(shè)一大難題就是主體不明，開遠的‘三大主體論’，比較成功地破解了鄉(xiāng)村治理的核心難點。”云南省農(nóng)業(yè)廳政策法規(guī)處處長胡漢傈說，此舉改變了過去農(nóng)民作為“單一主體”、樣樣事情都要農(nóng)民自己干的做法，農(nóng)民群眾、集體組織、黨委政府三大主體各司其職，協(xié)調(diào)配合，激發(fā)了強大活力，引爆了巨大能量，改變了農(nóng)村面貌，改善了農(nóng)民生產(chǎn)生活條件。

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產(chǎn)權(quán)之變：激活要素才有內(nèi)生動力

30多年前，賦予農(nóng)民自主生產(chǎn)經(jīng)營權(quán)的政策調(diào)整，徹底激活了死氣沉沉的農(nóng)村生產(chǎn)力，激發(fā)了內(nèi)生動力，實現(xiàn)了中國農(nóng)業(yè)持續(xù)發(fā)展；當前，深化農(nóng)村改革，核心仍然是尋找內(nèi)生動力。“解放生產(chǎn)力其中最根本的就是要激活各種生產(chǎn)要素，開遠的改革就是要把農(nóng)村的要素市場化，把農(nóng)村的產(chǎn)權(quán)、農(nóng)民的產(chǎn)權(quán)還權(quán)于民，真正激發(fā)內(nèi)生動力?！崩顒フf。

2011?年以來，從加強頂層設(shè)計入手，開遠為健全農(nóng)村要素市場提供了制度保障。在重點做好農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作的同時，“多權(quán)同確”，同步推進農(nóng)村集體建設(shè)用地、宅基地使用權(quán)、農(nóng)村居民房屋所有權(quán)、經(jīng)濟林木（果）權(quán)、水面養(yǎng)殖權(quán)、小型水利設(shè)施承包權(quán)等確權(quán)登記頒證工作。

在確權(quán)基礎(chǔ)上，開遠試點探索農(nóng)村居民房屋和宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，而且在包括同心社區(qū)在內(nèi)的4個村探索農(nóng)村宅基地使用權(quán)片區(qū)內(nèi)流轉(zhuǎn)，打破過去村組，甚至是村域概念，實現(xiàn)資源的整合利用。同心社區(qū)就是在流轉(zhuǎn)的山坡地上建設(shè)的現(xiàn)代化小區(qū)，48棟“小洋樓”的所有者分布在7個村民小組中，社區(qū)挨家挨戶到有分戶需求的村民中實地調(diào)查，只要真正符合條件就可以申請。每戶建筑面積225平米，除去社區(qū)各類補貼，只需交納38萬元就能實現(xiàn)就近城鎮(zhèn)化。

基層有了迫切的要素流動需求，開遠市適時成立了全省首家縣級產(chǎn)權(quán)交易平臺——開遠城鄉(xiāng)產(chǎn)權(quán)交易服務(wù)中心，這是一家真正由企業(yè)運作的市場主體?！爸行挠幸欢ㄇ罢靶裕皇窍攘⑵饋恚戎薪诱D(zhuǎn)移給市場的功能，遲早政府不能既當裁判員又當運動員；二是基于城鄉(xiāng)同權(quán)同利，城市、鄉(xiāng)村產(chǎn)權(quán)交易業(yè)務(wù)公司都有，工作重點在城鄉(xiāng)銜接上?！惫靖笨偨?jīng)理吳頗說。截至6月底，全市規(guī)范和簽訂土地流轉(zhuǎn)合同3903份，流轉(zhuǎn)土地9.8萬畝，占總面積的41%。通過土地確權(quán)和流轉(zhuǎn)，農(nóng)民把資源變資本，最終變資產(chǎn)，增加了財產(chǎn)性收入。

人是最活躍的要素。開遠通過送人才、送土地、送資金、送項目、送房子、送服務(wù)、送榮譽“七送”政策，鼓勵各類新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體發(fā)展。記者在大莊回族鄉(xiāng)遇到了中壹蔬菜種植專業(yè)合作社理事長王中壹，他從最開始種菜、販菜到現(xiàn)在流轉(zhuǎn)了?2600畝地種植綠色蔬菜，長期雇傭140多個勞動力，他種的菜“喝的是礦泉水、施的是農(nóng)家肥”，采用生物手段防治病蟲，老王已將優(yōu)質(zhì)蔬菜賣到英國、泰國和香港等地。

開遠市農(nóng)業(yè)局局長何明說，產(chǎn)權(quán)制度改革也撬動了農(nóng)村金融改革，有了產(chǎn)權(quán)交易流轉(zhuǎn)服務(wù)平臺和農(nóng)村融資抵押擔保機制后，金融輸血功能就強大起來了。2011年至今年6月底，全市共辦理農(nóng)村“三權(quán)”抵（質(zhì)）押貸款1360筆，累計貸款額8.5億元。

誠然，城鄉(xiāng)一體化改革的步伐、內(nèi)容和方式，需要充分考慮各地區(qū)的經(jīng)濟實力和資源稟賦，開遠市改革試驗的一些具體模式和做法也許并不具備唯一性和排他性，但其中統(tǒng)籌設(shè)計、協(xié)同推進城鄉(xiāng)一體化的改革理念和經(jīng)驗，完全能夠為全國不同地方學習吸納。

正如采訪結(jié)束時李劍偉說的那樣，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)具有整體性、系統(tǒng)性、聯(lián)動性、協(xié)同性，用農(nóng)村的話講叫“按下背鍋兩頭翹，按下葫蘆浮起瓢”，既要靠政策創(chuàng)設(shè)，靠行政推動，更要靠內(nèi)生動力?！昂帽溶嚊]油了，大家都來幫忙推車，車子是動了，但它沒加上油還是跑不遠跑不快，因為沒解決內(nèi)生動力問題；政府給加上油，指好道，車子跑起來了，大家就要各歸各位了，其他問題就交給基層創(chuàng)造來解決?！?/span>