對于網(wǎng)約車相關(guān)問題的探討，從其誕生之日起似乎就未曾斷絕。自2016年7月28日國務(wù)院《關(guān)于深化改革推進(jìn)出租汽車行業(yè)健康發(fā)展的指導(dǎo)意見》發(fā)布，至今已經(jīng)兩周年。

近日，多地打車難問題伴隨著頻繁降雨“卷土重來”，約車平臺或顯示“附近無可用車輛”或提示“排隊(duì)人數(shù)較多，請耐心等待”。那么，網(wǎng)約車出現(xiàn)“打車難”現(xiàn)象，除了受到天氣因素影響外，是否還有其他原因？越來越細(xì)化的行業(yè)監(jiān)管，對網(wǎng)約車的“新生態(tài)”帶來了怎樣的影響？對網(wǎng)約車而言，應(yīng)如何在監(jiān)管和發(fā)展中找到平衡？在“網(wǎng)約車新政”實(shí)施兩周年之際，記者進(jìn)行了相關(guān)采訪。

網(wǎng)約車監(jiān)管日益細(xì)化

“對不起，您當(dāng)前排位58位，叫車人數(shù)過多，請您耐心等待?！?月28日早上，記者使用某網(wǎng)約車平臺叫車時(shí)系統(tǒng)顯示。記者發(fā)現(xiàn)，即便不是下雨天，打開朋友圈也不難看到，時(shí)常有人抱怨“雨停了，但打車依然成問題”。

據(jù)某共享經(jīng)濟(jì)研究團(tuán)隊(duì)調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，2018年3月至7月，北京市網(wǎng)約車應(yīng)答率下降22%，單均應(yīng)答時(shí)長增加3.4倍。

有網(wǎng)友提出，打車難是否和網(wǎng)約車執(zhí)法力度趨嚴(yán)有關(guān)？記者梳理相關(guān)報(bào)道發(fā)現(xiàn)，自2016年網(wǎng)約車政策頒布起，網(wǎng)約車執(zhí)法隨即展開。尤其是今年以來，有關(guān)網(wǎng)約車執(zhí)法報(bào)道逐漸密集，各地對網(wǎng)約車的執(zhí)法力度有加大趨勢。

引發(fā)媒體關(guān)注的網(wǎng)約車嚴(yán)格執(zhí)法，北京市是其中之一。根據(jù)今年7月1日發(fā)布的《北京市查處非法客運(yùn)若干規(guī)定》，北京市交通執(zhí)法總隊(duì)將展開為期半年的“非法客運(yùn)專項(xiàng)治理行動”，打擊非法客運(yùn)行為，機(jī)場、火車站重點(diǎn)點(diǎn)位檢查24小時(shí)全覆蓋。記者注意到，在一些車站廣場的大屏幕上，也滾動播放著有關(guān)打擊非法營運(yùn)車輛的宣傳視頻，呼吁市民抵制非法營運(yùn)車輛，配合打擊非法客運(yùn)行為。

交通運(yùn)輸部新聞發(fā)言人吳春耕7月26日在交通運(yùn)輸部7月份例行發(fā)布會上表示，嚴(yán)打并非要遏制網(wǎng)約車發(fā)展，其主要目的是將非法營運(yùn)的車輛清除出市場。同時(shí)，打車難不能用非法經(jīng)營來緩解，也就是說不能通過放縱非法營運(yùn)來緩解打車難，而是要多措并舉，通過優(yōu)化發(fā)展公共交通以及出租車分時(shí)租賃等多種措施來解決?！皩τ诰W(wǎng)約車市場來講，我們一再呼吁依法合規(guī)經(jīng)營是前提，任何企業(yè)都不能觸及擾亂市場秩序、維護(hù)城市安全和乘客合法權(quán)益的底線”。

網(wǎng)約車的合法化運(yùn)營，為乘客的出行安全提供了保障，也是對“人民群眾對美好生活向往”的切實(shí)踐行。今年以來，有關(guān)主管部門已經(jīng)明確表態(tài)或下發(fā)文件，將推動網(wǎng)約車行業(yè)監(jiān)管持續(xù)升級。

2018年1月31日，國新辦就2018年春運(yùn)形勢和工作安排舉行新聞發(fā)布會，交通運(yùn)輸部明確表示，鼓勵(lì)并規(guī)范順風(fēng)車、營運(yùn)車輛城際拼車等新業(yè)態(tài)新模式參與春運(yùn)，充分利用社會運(yùn)力資源，提高運(yùn)輸能力。

2018年6月5日，交通運(yùn)輸部、中央網(wǎng)信辦、工業(yè)和信息化部等七部門聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車行業(yè)事中事后聯(lián)合監(jiān)管有關(guān)工作的通知》，明確了網(wǎng)約車行業(yè)事中事后聯(lián)合監(jiān)管工作流程，進(jìn)一步織密了管理制度網(wǎng)絡(luò)。

這些舉措無不體現(xiàn)出國家層面對民生出行問題中涉及網(wǎng)約車問題的關(guān)注。“網(wǎng)約車新政”在給予網(wǎng)約車平臺合法身份的同時(shí)，也將大部分權(quán)力下放到各地政府——網(wǎng)約車落地細(xì)則由各地方政府制定。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2018年7月，全國有210個(gè)城市(包括4個(gè)直轄市、206個(gè)地級市)出臺了網(wǎng)約車細(xì)則文件，覆蓋率達(dá)62.1%，主要集中在中部和東部地區(qū)。其中，29個(gè)城市網(wǎng)約車細(xì)則在中央政策生效前出臺，132個(gè)城市的網(wǎng)約車細(xì)則在“網(wǎng)約車新政”出臺后一周年左右出臺。

多地細(xì)則規(guī)定面臨“挑戰(zhàn)”

交通運(yùn)輸部副部長劉小明曾明確表示，中小城市“由于其公共交通服務(wù)保障的能力客觀上講比較薄弱，網(wǎng)約車規(guī)模上可能會比特大城市、大城市要放得更寬一些”。

然而，各地落地出臺的網(wǎng)約車細(xì)則卻有寬有嚴(yán)，除了對車輛本身的軸距、排量、里程及年限等進(jìn)行規(guī)定外，有些地區(qū)把司機(jī)的戶籍也列作準(zhǔn)入門檻。近日，廣東省佛山市的一則公告引發(fā)了不少關(guān)注。

2018年7月17日，廣東省佛山市交通運(yùn)輸局發(fā)布公告稱，從2018年11月1日起，所有申請從事經(jīng)營網(wǎng)約車的個(gè)人或單位，均須依照修訂后的《佛山網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營服務(wù)暫行辦法》中對網(wǎng)約車的車輛標(biāo)準(zhǔn)和條件，使用新能源車輛。

“盡管目前我國網(wǎng)約車市場整體是向上向好的，但是不同地方網(wǎng)約車的準(zhǔn)入門檻導(dǎo)致有些地方網(wǎng)約車發(fā)展生態(tài)良好，有些地方則較為艱難。在某種程度上，政策作為輔助條件決定了網(wǎng)約車的發(fā)展環(huán)境?！敝袊ù髮W(xué)公司法與投資保護(hù)研究所副所長王軍認(rèn)為，問題的根源不在于當(dāng)前的嚴(yán)格執(zhí)法，而在于過于嚴(yán)苛的網(wǎng)約車實(shí)施細(xì)則本身，在于有些地方的監(jiān)管思路偏離了網(wǎng)約車所體現(xiàn)的共享經(jīng)濟(jì)本質(zhì)與特性，即便捷、共享出行。

北京大學(xué)市場與網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟(jì)研究中心研究員陳永偉認(rèn)為，政府實(shí)施監(jiān)管過程中，用法律來維護(hù)乘客安全、保護(hù)信息安全、促進(jìn)網(wǎng)約車平臺之間的良性競爭是非常有必要的?！安贿^，監(jiān)管的目的應(yīng)該以改善網(wǎng)約車服務(wù)質(zhì)量、改善人們的出行條件為目的。如果為了維護(hù)秩序而過度收緊政策，則可能會得不償失?！蓖踯娬f。

“我們對全國活躍司機(jī)和車輛數(shù)進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，包括滴滴、首汽、神州、易到、曹操五家網(wǎng)約車平臺企業(yè)，按照活躍司機(jī)規(guī)模計(jì)算，網(wǎng)約車運(yùn)輸證、駕駛員證合規(guī)率均不高?？傮w來看，相當(dāng)一部分網(wǎng)約車司機(jī)都是不合規(guī)的。”某共享經(jīng)濟(jì)研究團(tuán)隊(duì)負(fù)責(zé)人告訴記者。

記者了解到，在多數(shù)不合規(guī)的網(wǎng)約車司機(jī)中，也有專職司機(jī)和兼職司機(jī)之分。據(jù)中國新就業(yè)形態(tài)數(shù)據(jù)中心2017、2018年連續(xù)兩年發(fā)布的報(bào)告顯示，2016-2017年，滴滴平臺就業(yè)情況統(tǒng)計(jì)如下：19%來自于去產(chǎn)能行業(yè)，8%來自復(fù)員、轉(zhuǎn)業(yè)軍人，6%來自失業(yè)人員，7%來自零就業(yè)家庭。2017年6月至2018年6月，共有3066萬車主和司機(jī)在滴滴平臺獲得收入，其中大部分為工作時(shí)間較短的兼職人員，整體平均月收入為1979元。

國家市場監(jiān)督管理總局網(wǎng)監(jiān)司副司長韋犁認(rèn)為，網(wǎng)約車監(jiān)管在聚焦出行安全的同時(shí)，也應(yīng)重視立法和經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的關(guān)系，立法應(yīng)當(dāng)促進(jìn)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

對“堅(jiān)持優(yōu)先發(fā)展公共交通、適度發(fā)展出租汽車，統(tǒng)籌發(fā)展巡游車和網(wǎng)約車”等涉及出行方式選擇的有關(guān)規(guī)定，中國政法大學(xué)傳播法研究中心副主任朱巍表示，雖然交通優(yōu)先一直有一個(gè)基本觀點(diǎn)是以公共交通出行為主，但應(yīng)當(dāng)是基于尊重消費(fèi)者權(quán)益基礎(chǔ)上作出的，不應(yīng)當(dāng)強(qiáng)迫其選擇公交、地鐵等公共交通出行方式。

清華大學(xué)公共管理學(xué)院院長薛瀾認(rèn)為，監(jiān)管部門需要更多地聽取社會和公眾的聲音，對現(xiàn)有監(jiān)管政策對行業(yè)發(fā)展的影響進(jìn)行客觀地評估和深入論證。“監(jiān)管政策背后的本質(zhì)還是新經(jīng)濟(jì)和傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)的沖突，更深層次涉及公共治理體系問題，如何避免政策制定過于任性和隨意，如何避免征求第三方和公眾的意見走過場，是公共政策制定科學(xué)化、民主化面臨的挑戰(zhàn)”。

據(jù)該共享經(jīng)濟(jì)研究團(tuán)隊(duì)負(fù)責(zé)人介紹，他們在實(shí)際調(diào)研過程中發(fā)現(xiàn)，很多政策文件規(guī)定的合規(guī)模式并不一定是實(shí)際操作中的合規(guī)模式?！氨热?，有128個(gè)城市將合規(guī)職能不同程度下放到區(qū)縣一級，有48個(gè)城市要求必須通過網(wǎng)約車平臺代為辦理運(yùn)輸證。對地級政府而言，這兩種方式有利于減少合規(guī)壓力和降低合規(guī)成本”。

創(chuàng)新監(jiān)管滿足公眾需要

對于地方政府而言，對新業(yè)態(tài)進(jìn)行審慎監(jiān)管與鼓勵(lì)創(chuàng)新，指向是相通的，那就是擁抱市場、民意和進(jìn)步。

7月4日，在浙江省杭州市行政服務(wù)中心交通運(yùn)輸局窗口，一位前來辦理客運(yùn)出租汽車駕駛員證的市民袁先生有條不紊地整理著自己攜帶的身份證、駕駛證等相關(guān)證件，“我之前已經(jīng)拿到出租車駕駛員從業(yè)資格證了，現(xiàn)在也想開網(wǎng)約車，過來申請下?！痹壬d奮地表示。

從今年5月1日起，杭州市在全國首家推出巡游出租車和網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租車從業(yè)人員“兩證合一”。據(jù)悉，整個(gè)杭州地區(qū)(包括區(qū)縣市)的市交通運(yùn)輸局窗口從5月15日就已開始全面辦理客運(yùn)出租汽車駕駛員證(即巡游和網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租車“兩證合一”從業(yè)資格證)。截至7月初，杭州市范圍內(nèi)已獲得“兩證合一”從業(yè)資格的有7.8萬人，已獲得頒發(fā)“兩證合一”從業(yè)資格證的人員已超過2700人。

記者了解到，通過浙江省運(yùn)政服務(wù)大廳出租車從業(yè)資格證網(wǎng)上注冊系統(tǒng)，出租車企業(yè)和駕駛員上崗、待崗、換證、換車都可在網(wǎng)上直接發(fā)起申請。

“我們先后到杭州等地進(jìn)行調(diào)查研究，借鑒了他們在網(wǎng)約車規(guī)定制定中的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)邀請第三方風(fēng)險(xiǎn)評估公司進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評估，對于新政策出臺以后有可能引發(fā)的一些社會風(fēng)險(xiǎn)提前做了研判和具體預(yù)案?！卑不帐∈徍薪煌ㄟ\(yùn)輸局局長徐曉明告訴記者。

據(jù)悉，2017年7月，蕪湖市《網(wǎng)約車經(jīng)營服務(wù)管理實(shí)施細(xì)則》發(fā)布實(shí)施。根據(jù)實(shí)施效果，蕪湖市有關(guān)部門對細(xì)則相關(guān)條款進(jìn)行了修訂。

“按照國務(wù)院《關(guān)于在市場體系建設(shè)中建立公平競爭審查制度的意見》，對網(wǎng)約車實(shí)施要求進(jìn)行公平競爭審查，取消了沒有上位法依據(jù)的限制性條款，避免了因舊辦法管制新業(yè)態(tài)的情況?！毙鞎悦鞅硎?，在主動對實(shí)施細(xì)則進(jìn)行合規(guī)性審查的基礎(chǔ)上，修訂細(xì)則，從平臺、車輛、司機(jī)等維度全方位降低準(zhǔn)入門檻。

據(jù)徐曉明介紹，修訂后的新細(xì)則不再要求車輛為蕪湖市區(qū)注冊登記，改為蕪湖市牌照；將車輛要求從三年放寬為五年；降低車輛軸距和排量要求；取消了網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車駕駛員證六年有效期規(guī)定；取消了車輛和人員許可關(guān)聯(lián)，實(shí)行車輛、人員、平臺分類取證，營運(yùn)時(shí)要三證合一等。

檢驗(yàn)一個(gè)公共政策是否成熟的標(biāo)準(zhǔn)，在于其是否符合公共利益。有些地方政府已經(jīng)意識到，已經(jīng)制定的網(wǎng)約車細(xì)則可能只是“暫行辦法”，評估與修正勢在必行。

泉州交通委2017年9月同樣對《關(guān)于印發(fā)調(diào)整完善泉州市網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營服務(wù)管理實(shí)施細(xì)則的通知》作出調(diào)整，除了降低對原有細(xì)則中要求的車輛準(zhǔn)入等門檻外，還對網(wǎng)約車的衛(wèi)星定位裝置、平臺線上服務(wù)能力認(rèn)定、車輛保險(xiǎn)、二手車進(jìn)入網(wǎng)約車行業(yè)等降低了要求。

有媒體發(fā)現(xiàn)，蘭州政府網(wǎng)站上的網(wǎng)約車細(xì)則文件于2017年9月前后進(jìn)行修改，原先的車輛軸距、不得接入多平臺等要求被刪除，車輛價(jià)格的要求也從14萬元以上調(diào)整為不低于本市主流巡游出租車價(jià)格1.5倍。蘭州交通部門相關(guān)負(fù)責(zé)人在接受媒體采訪時(shí)曾表示，不單是蘭州的細(xì)則在調(diào)整，其他城市也在根據(jù)網(wǎng)約車的實(shí)際運(yùn)行情況作出相關(guān)修改，蘭州未來也不排除繼續(xù)進(jìn)行修改的可能。

“令人欣慰的是我國地方政府的創(chuàng)新層出不窮，往往是推動改革發(fā)展的動力。有些地區(qū)在網(wǎng)約車規(guī)定制定方面的做法，其本質(zhì)是公共管理中所提倡的適應(yīng)性治理，在新經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中，先給行業(yè)發(fā)展提供較大的空間，根據(jù)發(fā)展情況再逐步調(diào)整相關(guān)政策，從而使公眾的利益最大化?！毖懻f。

“政府監(jiān)管部門應(yīng)秉持鼓勵(lì)創(chuàng)新、審慎包容原則，按照分類監(jiān)管的思路，在準(zhǔn)確認(rèn)識網(wǎng)約車新業(yè)態(tài)發(fā)展規(guī)律的基礎(chǔ)上，制定符合新業(yè)態(tài)發(fā)展需要的監(jiān)管政策。”朱巍建議，可以嘗試建立多方治理的監(jiān)管機(jī)制，成立由政府部門主導(dǎo)、平臺企業(yè)、社會機(jī)構(gòu)和公眾共同參與，具有第三方監(jiān)督性質(zhì)的網(wǎng)約車多方治理委員會或相關(guān)職能機(jī)構(gòu)。對于一些涉及公共利益的社會公共事件，可以在多方治理委員會框架下探討。