棚改10年來，全國累計開工3896萬套，幫助1億人“出棚進樓”

棚改，圓一億人安居夢（產(chǎn)經(jīng)觀察）

8月16日，河南規(guī)模最大的棚戶區(qū)改造項目——鄭州航空港實驗區(qū)河?xùn)|棚戶區(qū)改造工程首期建成，共1.8萬余套住房，可容納3.5萬人居住。伍 振攝（人民視覺）

今年是新的棚改三年攻堅計劃頭一年。上半年，全國棚戶區(qū)改造已開工363萬套，完成全年目標(biāo)任務(wù)580萬套的62.5%。今年，又是國家啟動以棚戶區(qū)改造為重要內(nèi)容的保障性安居工程的第十年。十年間，全國棚改累計開工3896萬套，幫助1億人“出棚進樓”。棚改十年，城市面貌、個人生活，都發(fā)生了哪些變化？

出棚進樓，棚改有利于惠民生、穩(wěn)增長

近90平方米的兩室一廳內(nèi)，光潔的瓷磚、雪白的墻面，空調(diào)徐徐送著涼風(fēng)。綠意蔥蘢的小區(qū)內(nèi)，健身器材齊全，門口公交直達超市和醫(yī)院。這是82歲的徐州市民邱從貴今年搬進的棚改安置房。

從前跟家人擠在小小的工廠宿舍，現(xiàn)在住進了現(xiàn)代化的寬敞房子，老人連聲說很滿意：“對面的商品房每平方米要1.1萬元了，我們簽約時只要4000多元，拆遷款就足夠置換了，等于沒掏錢就住上了大房子，國家對咱真照顧！”

在徐州，像邱從貴這樣“出棚進樓”的居民累計已有30萬戶。他們集體告別了“房屋低矮、道路狹窄、污水橫流、燃煤取暖、家中不通自來水、數(shù)百戶人家共用一個旱廁”的生活。

“怎么安置？按照被征收居民的意愿，就近、異地定銷房安置，團購商品房安置或者是貨幣化補償安置。”徐州市城鄉(xiāng)建設(shè)局黨委書記、局長楊明說，對這些安置方式仍無力承擔(dān)的居民，政府還有“兜底”措施：符合經(jīng)適房條件的安排經(jīng)適房，雙特困戶和符合廉租房條件的直接采取廉租房安置。經(jīng)濟困難、補不起差價的，還可以實行共有產(chǎn)權(quán)安置，10年內(nèi)被征收居民可按房屋征收時的價格購買剩余產(chǎn)權(quán)。

大面積的棚戶區(qū)改造，不僅改變了個體命運，也極大地改善了城市面貌。隨著棚戶區(qū)改造的推進，搬遷騰出的空間，不少被建成綠地、公園，如今徐州市區(qū)5000平方米以上的公園就有177個。老百姓形象地說，老工業(yè)基地徐州從以前的“一城煤灰半城土”變?yōu)槿缃竦摹耙怀乔嗌桨氤呛薄?br>

棚改也在林區(qū)、墾區(qū)、國有工礦中鋪開。截至2017年底，全國累計開工改造林區(qū)棚戶區(qū)166萬套、墾區(qū)危房238萬套、國有工礦棚戶區(qū)305萬套。既促進了以人為核心的新型城鎮(zhèn)化，也提升了城市功能和生態(tài)環(huán)境的綜合承載能力。位于黑龍江省東北部小興安嶺腹地的“中國林都”伊春市，利用棚改機遇，對218個林場所重新進行規(guī)劃，將1.4萬戶居民、3.5萬人搬遷到了中心場所，林場所撤并后，植被得到了有效恢復(fù)，森林火情大幅降低，每年還可節(jié)約大量木材資源。

住建部相關(guān)負責(zé)人表示，棚改促進了房地產(chǎn)市場平穩(wěn)健康發(fā)展。房價上漲較快城市，通過新建棚改安置住房，增加了住房供應(yīng)；房地產(chǎn)庫存多的城市，通過棚改貨幣化安置，促進了房地產(chǎn)去庫存。同時，棚改還帶動了有效投資。2013年至2017年，全國棚改完成投資約6萬億元，拉動了建材、裝修、家電等消費，促進了上下游相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，對穩(wěn)增長發(fā)揮了積極作用。

因地制宜，棚改安置政策隨市場變化調(diào)整完善

棚改十年，圓了一億人的安居夢。各地在推進棚改工作中攻堅克難，因人而異滿足民生需求，因地制宜平衡棚改資金。但在實際工作中，仍不免有一些問題產(chǎn)生。

比如棚改安置政策問題。去年以來，部分三、四線城市房價上漲，就有觀點認為，是棚改貨幣化安置比例偏高導(dǎo)致這些原本庫存充足的城市房價上漲。

站在棚改十年的時間節(jié)點上，棚改安置的政策天平，應(yīng)該更傾向貨幣還是實物，成為各地繼續(xù)推進棚改工作必須考量的重要問題。

在不少專家看來，十多年的實踐經(jīng)驗證明，貨幣化安置和實物安置各有利弊，不能“一刀切”。清華大學(xué)房地產(chǎn)研究所所長劉洪玉認為，此輪三、四線城市房價上漲，影響因素相當(dāng)復(fù)雜，但主要還是新型城鎮(zhèn)化、貨幣金融、投資投機等因素的影響，棚改只是一個一般影響因素，不宜過分夸大其作用。但如果在供求關(guān)系緊張的市場上施行貨幣化安置，則有可能推高房價，增加棚改安置的成本。

國務(wù)院發(fā)展研究中心市場經(jīng)濟研究所副所長鄧郁松認為，在庫存相對充足的地方，貨幣化安置相比實物安置優(yōu)勢明顯。比如，能夠更好滿足住戶多樣化需求，讓棚戶居民更自由地選擇區(qū)位、面積。再如，可以大量節(jié)省過渡安置的費用，縮短安置的周期。在實物安置情況下，舊房征收、拆遷，安置房建設(shè)、配套到最后入住，至少需要兩三年。而在貨幣化安置情況下，從棚戶區(qū)出來就能馬上進現(xiàn)成新房，大大縮短了安置周期和費用。

在“棚改實行實物安置與貨幣補償相結(jié)合，由棚戶區(qū)居民自愿選擇”的大前提下，10年過去了，“因地制宜”仍是這道選擇題的答案。今年7月，住建部再次強調(diào)，商品住房庫存不足、房價上漲壓力較大的地方，應(yīng)有針對性地及時調(diào)整棚改安置政策，更多采取新建棚改安置房的方式；商品住房庫存量較大的地方，可以繼續(xù)推進棚改貨幣化安置。

事實上，根據(jù)棚改進度以及房地產(chǎn)市場的變化情況，近幾年棚改政策也在隨之調(diào)整完善。2015年，住建部會同有關(guān)部門指導(dǎo)各地因地制宜實施棚改貨幣化安置，要求商品住房庫存量大、消化周期長的市、縣，要引導(dǎo)棚改居民選擇貨幣化安置方式，既促進房地產(chǎn)去庫存，也避免重復(fù)建設(shè)。2016年，住建部督促商品住房庫存不足、房價上漲壓力較大的市縣，及時調(diào)整棚改安置政策，更多采取新建棚改安置房的方式。去年底，住建部進一步明確，對商品住房庫存不足、房價上漲壓力較大的地方，仍主要采取貨幣化安置的2018年新開工棚改項目，開發(fā)銀行、農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行棚改專項貸款不予支持。

“給房”還是“給錢”，說到底還是要摸清地方住房供求家底?！暗胤秸块T對自身情況要有非常清醒的認識，比如，當(dāng)?shù)胤康禺a(chǎn)市場是供過于求還是供不應(yīng)求，短期和中長期的市場規(guī)模會如何發(fā)展？”鄧郁松認為，地方政府部門不應(yīng)通過短期的價格變動判斷市場情況，比如短期內(nèi)的房價上漲，并不一定是供不應(yīng)求，也可能受低利率等因素影響，因此在應(yīng)對市場變化調(diào)整政策的同時，也切忌政策“急轉(zhuǎn)彎”，從而避免政策不斷搖擺造成市場大幅波動。

政策協(xié)同，更科學(xué)地把握棚改的節(jié)奏和規(guī)模

2018年至2020年，按國務(wù)院常務(wù)會議的要求，“三年棚改攻堅計劃”要再改造各類棚戶區(qū)1500萬套。除了因地制宜安置，未來三年的棚改該如何推進？

要嚴控范圍和成本。過去有的地方對棚改的范圍和標(biāo)準(zhǔn)把握不嚴，將棚改政策覆蓋范圍擴大到了一般建制鎮(zhèn)，有的將道路拓展、歷史街區(qū)保護、文物修繕等帶來的房屋拆遷改造項目納入了棚改范圍，也有的把房齡不長、結(jié)構(gòu)比較安全的居民樓納入棚改范圍，造成重復(fù)建設(shè)和資源浪費。住建部相關(guān)負責(zé)人表示，棚改重點攻堅的仍是老城區(qū)內(nèi)臟亂差的棚戶區(qū)和國有工礦、林區(qū)、墾區(qū)棚戶區(qū)。各地要堅持既盡力而為、又量力而行的原則，不搞“一刀切”、不層層下指標(biāo)、不盲目舉債鋪攤子，同時，嚴禁大手大腳花錢，嚴禁違規(guī)支出，努力實現(xiàn)市域范圍內(nèi)棚改資金總體平衡。

還要嚴把質(zhì)量和配套。住建部指出，按照新的三年棚改攻堅計劃的要求，各地應(yīng)當(dāng)及早開工新建項目，加快建設(shè)續(xù)建項目，加大棚改配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)力度，努力做到配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與棚改安置住房同步規(guī)劃、同步報批、同步建設(shè)、同步交付使用，嚴格工程質(zhì)量監(jiān)管，讓更多困難群眾早日“出棚進樓”。

專家認為，未來地方政府部門要著眼于政策整體的協(xié)同性，更科學(xué)地把握棚改的節(jié)奏和規(guī)模。“不要把棚改當(dāng)成孤立政策去執(zhí)行，而是應(yīng)當(dāng)與其他政策協(xié)同一體，既要改善一些破舊小區(qū)、棚戶區(qū)的居住條件，又要改善城市面貌，既不能對整個房地產(chǎn)市場產(chǎn)生大的負面沖擊，也不能加大地方政府債務(wù)負擔(dān)?！编囉羲杀硎?。

劉洪玉也表示，“三年棚改攻堅計劃”的1500萬套改造任務(wù)，比上一個三年計劃的1800萬套已經(jīng)有所減少。“三年棚改攻堅計劃”結(jié)束后，大規(guī)模集中連片的城鎮(zhèn)棚戶區(qū)改造將基本完成，之后棚戶區(qū)改造的形態(tài)將變?yōu)槌B(tài)化的零星分散式改造。劉洪玉預(yù)計，2018年至2020年棚改的節(jié)奏將稍有放緩，地區(qū)政策尤其是在實物安置和貨幣化安置的比例上可以科學(xué)調(diào)整，2020年后棚改工作或?qū)⑥D(zhuǎn)為以公共租賃住房和社區(qū)服務(wù)能力提升為主要內(nèi)容的常態(tài)化住房保障和社區(qū)發(fā)展工作。

“棚改質(zhì)量一定要好一點?！编囉羲烧f，棚改今后也要走高質(zhì)量發(fā)展的道路，遵循建設(shè)規(guī)律，與相關(guān)政策形成合力，讓老百姓享受更好的居住環(huán)境。