滴滴是否壟斷尚無(wú)定論，專家：應(yīng)多手段執(zhí)法倒逼平臺(tái)重視安全
來(lái)源：法制網(wǎng)
作者：韓丹東 李紫薇
近來(lái)，滴滴網(wǎng)約車平臺(tái)屢屢曝出安全事件，社會(huì)對(duì)其關(guān)注度日益增加，尤其是3個(gè)多月內(nèi)曝出兩起順風(fēng)車司機(jī)奸殺女乘客案件，讓公眾開(kāi)始重新聚焦國(guó)內(nèi)最大的網(wǎng)約車平臺(tái)以及它是否涉嫌市場(chǎng)壟斷。
交通運(yùn)輸部也啟動(dòng)約談滴滴網(wǎng)約車平臺(tái)的程序，要求全國(guó)范圍立即整改。連日來(lái)，全國(guó)各地監(jiān)管部門(mén)開(kāi)始約談滴滴網(wǎng)約車平臺(tái)。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，已有北京、天津、南京等十幾個(gè)城市監(jiān)管部門(mén)對(duì)滴滴網(wǎng)約車平臺(tái)進(jìn)行了約談，并提出整改要求。
8月31日，由交通運(yùn)輸部、中央宣傳部、公安部、司法部等12個(gè)部門(mén)和單位組成的交通運(yùn)輸新業(yè)態(tài)協(xié)同監(jiān)管部際聯(lián)席會(huì)議召開(kāi)第二次會(huì)議，決定自9月5日起，在全國(guó)范圍內(nèi)對(duì)所有網(wǎng)約車順風(fēng)車平臺(tái)公司開(kāi)展進(jìn)駐式全面檢查。
約談或因管理存漏洞
2018年5月6日、8月24日，在鄭州、溫州分別發(fā)生了一起順風(fēng)車乘客遇害事件。事件發(fā)生后，滴滴網(wǎng)約車平臺(tái)被交通運(yùn)輸部以及十余個(gè)城市的交通監(jiān)管部門(mén)約談。一些城市約談的內(nèi)容已經(jīng)從順風(fēng)車業(yè)務(wù)擴(kuò)展至滴滴網(wǎng)約車平臺(tái)主營(yíng)的網(wǎng)約車業(yè)務(wù)，并且態(tài)度嚴(yán)厲。
8月31日，交通運(yùn)輸新業(yè)態(tài)協(xié)同監(jiān)管部際聯(lián)席會(huì)議召開(kāi)第二次會(huì)議，決定自9月5日起，在全國(guó)范圍內(nèi)對(duì)所有網(wǎng)約車順風(fēng)車平臺(tái)公司開(kāi)展進(jìn)駐式全面檢查。
對(duì)此，中國(guó)法學(xué)會(huì)網(wǎng)絡(luò)與信息法學(xué)會(huì)常務(wù)副會(huì)長(zhǎng)周漢華直言：“這次檢查非常明確，要求平臺(tái)維護(hù)安全底線。進(jìn)駐式全面檢查也是這么多年以來(lái)不多見(jiàn)的，交通出行領(lǐng)域協(xié)同監(jiān)管部門(mén)貫徹中央領(lǐng)導(dǎo)指示，把人民群眾的生命健康和出行安全放在最高的地位，體現(xiàn)了執(zhí)政為民的基本理念，這是社會(huì)各界所期盼的。這對(duì)于解決相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)共享出行領(lǐng)域的亂象會(huì)有很強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)意義?！?/p>
周漢華說(shuō)，過(guò)去各部門(mén)都采用過(guò)約談這種方式，約談雖然發(fā)揮了一定的作用，但其本質(zhì)只是一種行政指導(dǎo)，是一種柔性的監(jiān)管手段，約束力和震懾力有限。我們看到，很多地區(qū)都約談了滴滴網(wǎng)約車平臺(tái)，交通運(yùn)輸部在前段時(shí)間也約談過(guò)，但滴滴網(wǎng)約車平臺(tái)一直存在承諾多、整改少的情況。
“這次進(jìn)駐式全面檢查是行政執(zhí)法措施，應(yīng)該說(shuō)是這些年來(lái)在行政執(zhí)法中是最強(qiáng)硬的執(zhí)法手段。此外，檢查之后會(huì)有后果，包括行政處罰甚至追究刑事責(zé)任。行政檢查是行政執(zhí)法甚至司法的必經(jīng)程序，啟動(dòng)進(jìn)駐式全面檢查，我想不會(huì)檢查一下就了事，可以預(yù)期會(huì)有限時(shí)整改的要求，如果限時(shí)整改還不能達(dá)到監(jiān)管要求，就會(huì)有相應(yīng)的行政處罰，不排除會(huì)啟動(dòng)司法程序。如果在檢查過(guò)程中發(fā)現(xiàn)違法犯罪的現(xiàn)象，那就不排除移送司法機(jī)關(guān)啟動(dòng)刑事追責(zé)的程序。這次是‘進(jìn)駐式全面檢查’，在檢查的范圍上、在檢查的力度上可以預(yù)期是比較嚴(yán)厲的強(qiáng)監(jiān)管措施?！敝軡h華說(shuō)。
在北京理工大學(xué)法學(xué)院副教授、中國(guó)法學(xué)會(huì)民法學(xué)研究會(huì)副秘書(shū)長(zhǎng)孟強(qiáng)看來(lái)，交通運(yùn)輸部和深圳等城市對(duì)滴滴網(wǎng)約車平臺(tái)的約談，意味著中央和地方監(jiān)管部門(mén)已經(jīng)發(fā)現(xiàn)滴滴網(wǎng)約車平臺(tái)存在未按照規(guī)定向政府部門(mén)傳輸報(bào)備數(shù)據(jù)、未做好駕駛員背景核查工作、存在重大經(jīng)營(yíng)管理漏洞和安全隱患、企業(yè)主體責(zé)任落實(shí)不到位、嚴(yán)重威脅人民群眾出行安全和合法權(quán)益等各方面的嚴(yán)重問(wèn)題。按照交通運(yùn)輸部、工業(yè)和信息化部、公安部、商務(wù)部、工商總局、質(zhì)檢總局、國(guó)家網(wǎng)信辦聯(lián)合發(fā)布的《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營(yíng)服務(wù)管理暫行辦法》關(guān)于法律責(zé)任的規(guī)定，網(wǎng)約車平臺(tái)公司不再具備線上線下服務(wù)能力或者有嚴(yán)重違法行為的，行政主管部門(mén)可以依法對(duì)其實(shí)施責(zé)令停業(yè)整頓、吊銷相關(guān)許可證件等處罰措施，從而使其退出市場(chǎng)。
“要明確問(wèn)題繼而有針對(duì)性地進(jìn)行解決，但是不能一味地關(guān)停，最終目的還是要保障共享出行行業(yè)健康發(fā)展。”貴州大學(xué)副教授謝雄剛說(shuō)。
是否存在壟斷亟需論證
2015年2月14日，滴滴、快的正式宣布合并的消息一經(jīng)發(fā)布，有關(guān)其涉嫌壟斷的消息便紛至沓來(lái)。2015年2月16日，易到用車方面宣布已向商務(wù)部反壟斷局、國(guó)家發(fā)改委價(jià)格監(jiān)督檢查和反壟斷局舉報(bào)，滴滴和快的的合并行為嚴(yán)重違反反壟斷法，請(qǐng)求立案調(diào)查并禁止兩家公司合并。2016年，滴滴與優(yōu)步（Uber）中國(guó)合并，商務(wù)部于2016年8月對(duì)滴滴進(jìn)行反壟斷調(diào)查，這一調(diào)查距今已有兩年時(shí)間，官方尚未公布結(jié)果。
“自2016年8月滴滴出行和Uber中國(guó)業(yè)務(wù)合并之后，滴滴便占據(jù)了約九成的中國(guó)網(wǎng)約車市場(chǎng)份額。自此開(kāi)始，關(guān)于滴滴是否涉嫌壟斷的問(wèn)題便一直是熱門(mén)話題?！泵蠌?qiáng)說(shuō)，如果這一合并過(guò)程中參與的各方營(yíng)業(yè)額達(dá)到了《國(guó)務(wù)院關(guān)于經(jīng)營(yíng)者集中申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定》中的數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)，則這一合并將會(huì)構(gòu)成以經(jīng)營(yíng)者合并方式造成的經(jīng)營(yíng)者集中。無(wú)論是否被國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)認(rèn)定為壟斷，客觀上來(lái)說(shuō)，滴滴在合并之后便占有了網(wǎng)約車領(lǐng)域絕大多數(shù)的市場(chǎng)份額，具有了絕對(duì)的優(yōu)勢(shì)，那么就會(huì)給網(wǎng)約車市場(chǎng)后來(lái)的進(jìn)入者造成過(guò)高的門(mén)檻和絕對(duì)的劣勢(shì)，因此具有排除或限制競(jìng)爭(zhēng)的效果。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，這種情形對(duì)消費(fèi)者是不利的，因?yàn)橐坏┠骋黄髽I(yè)在行業(yè)領(lǐng)域占據(jù)絕對(duì)優(yōu)勢(shì)地位、沒(méi)有有力的競(jìng)爭(zhēng)者，就會(huì)缺乏主動(dòng)提高商品和服務(wù)的質(zhì)量、降低價(jià)格的動(dòng)力，也缺乏來(lái)自市場(chǎng)自身的監(jiān)督力量，只能依賴來(lái)自政府部門(mén)自上而下的監(jiān)管，而后者無(wú)疑具有滯后性等局限性，但此時(shí)消費(fèi)者已經(jīng)沒(méi)有其他可替代的選擇，只能承受不利的后果。
對(duì)此，周漢華說(shuō)，從實(shí)體上判斷是否存在壟斷是一個(gè)非常難界定的問(wèn)題，最困難的問(wèn)題在于相關(guān)市場(chǎng)的界定。如果用整個(gè)出行市場(chǎng)來(lái)界定，包括城市公交等，這樣就很難確定其占有市場(chǎng)支配地位。如果只按照出租車或者網(wǎng)約車市場(chǎng)來(lái)界定，結(jié)果可能就不一樣了。確定滴滴網(wǎng)約車平臺(tái)是否存在壟斷地位，需要經(jīng)濟(jì)學(xué)家、法學(xué)家以及借鑒國(guó)內(nèi)外在互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域反壟斷的經(jīng)驗(yàn)，最后得出結(jié)論。目前不能輕率地得出滴滴網(wǎng)約車平臺(tái)是否存在壟斷的實(shí)體結(jié)論。
“目前并不能判斷滴滴網(wǎng)約車平臺(tái)是否處于壟斷地位。不過(guò)，這種一家獨(dú)大的狀態(tài)導(dǎo)致競(jìng)爭(zhēng)少、服務(wù)意識(shí)不足、和相關(guān)后臺(tái)服務(wù)管理不到位、對(duì)乘客和車主的管理不對(duì)等等問(wèn)題，造成了很多惡果?！敝x雄剛說(shuō)。
平臺(tái)應(yīng)承擔(dān)多重責(zé)任
對(duì)于滴滴網(wǎng)約車平臺(tái)近年曝出的安全事件，如何制定有效的懲罰措施成為人們關(guān)注的焦點(diǎn)，有專家認(rèn)為可對(duì)其進(jìn)行天價(jià)罰款。
對(duì)此，孟強(qiáng)說(shuō)：“為了對(duì)公權(quán)力形成有效制約，規(guī)范行政處罰的設(shè)定和實(shí)施，行政處罰法要求進(jìn)行行政處罰時(shí)必須具有明確的法律、法規(guī)或部門(mén)規(guī)章的依據(jù)，執(zhí)法部門(mén)罰款的權(quán)限和罰款的額度也都受到國(guó)務(wù)院行政法規(guī)的明確限制，除非具有法律依據(jù)，否則行政機(jī)關(guān)無(wú)權(quán)擴(kuò)大處罰權(quán)限、提高罰款金額進(jìn)行天價(jià)罰款。例如，《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營(yíng)服務(wù)管理暫行辦法》第三十五條對(duì)網(wǎng)約車平臺(tái)公司違法行為設(shè)置的罰款額度，一般情況下為5000元以上1萬(wàn)元以下，情節(jié)嚴(yán)重時(shí)為1萬(wàn)元以上3萬(wàn)元以下，難謂天價(jià)罰款。”
對(duì)此，周漢華也表達(dá)了自己的看法，他說(shuō)：“首先，進(jìn)駐式全面檢查還沒(méi)有展開(kāi)，滴滴網(wǎng)約車平臺(tái)究竟應(yīng)該承擔(dān)什么樣的責(zé)任，我們還需要再等一下。大家在法治社會(huì)要有耐心，要相信執(zhí)法機(jī)關(guān)多部門(mén)聯(lián)合檢查的權(quán)威性和公正性，不能形成未審先判的習(xí)慣，這種習(xí)慣不利于法治社會(huì)的形成。聯(lián)合工作組進(jìn)駐之后，按照法定程序?qū)ο嚓P(guān)領(lǐng)域進(jìn)行檢查并撰寫(xiě)調(diào)查報(bào)告，然后采取相應(yīng)措施，比如說(shuō)整改、處罰，甚至不排除產(chǎn)生刑事責(zé)任的可能，程序上要穩(wěn)定。”
“其次，如果真的到了需要對(duì)滴滴網(wǎng)約車平臺(tái)進(jìn)行追責(zé)的地步，可以運(yùn)用不同執(zhí)法手段。行政處罰主要依靠罰款，但是罰款對(duì)于互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)的作用是非常有限的，之前規(guī)定的最高罰款額度有限，即便是最新通過(guò)的電子商務(wù)法規(guī)定最高罰款200萬(wàn)元，但200萬(wàn)元罰款在互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)里就是毛毛雨，沒(méi)有太大的震懾力，因?yàn)樗刻飚a(chǎn)生的收益都是以億元計(jì)算的。所以，執(zhí)法應(yīng)該是多種手段相結(jié)合。如果涉及承擔(dān)刑事責(zé)任，刑法規(guī)定了拒不履行信息網(wǎng)絡(luò)安全管理義務(wù)罪，此外還有非法經(jīng)營(yíng)罪?！敝軡h華說(shuō)。
周漢華認(rèn)為，另外還有民事救濟(jì)制度，涉及生命財(cái)產(chǎn)、生命健康，可以運(yùn)用民事賠償制度。所以，互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域的執(zhí)法手段不能只依靠罰款這一種手段，要多種手段并舉，而且網(wǎng)絡(luò)領(lǐng)域的治理也不能只靠法律。平臺(tái)要承擔(dān)法律責(zé)任、社會(huì)責(zé)任、道義責(zé)任，除了法律手段之外，要形成有效的社會(huì)治理機(jī)制和市場(chǎng)壓力機(jī)制，通過(guò)有效充分的競(jìng)爭(zhēng)促使行業(yè)不斷改善服務(wù)來(lái)提高安全保護(hù)水平。
“平臺(tái)應(yīng)該承擔(dān)信息管理責(zé)任，提供正確的信息，保證網(wǎng)約車車主具備運(yùn)營(yíng)資質(zhì)。如果要進(jìn)行處罰，經(jīng)濟(jì)處罰、吊銷經(jīng)營(yíng)執(zhí)照和要求平臺(tái)進(jìn)行整改多種手段并行。還要追究相關(guān)人員的法律責(zé)任。”謝雄剛說(shuō)。
