8月30日,中國反壟斷法頒布滿十年。雖然沒有看到官方隆重的紀(jì)念活動,但連日來全國人大和有關(guān)部委的兩項(xiàng)動作,卻與反壟斷法密切相關(guān)。

一是8月28日,反不正當(dāng)競爭法修訂草案二審稿提交全國人大常委會審議。反不正當(dāng)競爭法修訂草案刪除了與反壟斷法重復(fù)的內(nèi)容,反壟斷執(zhí)法力度有望加大。

二是8月28日,國家發(fā)改委、財(cái)政部、商務(wù)部、國家工商總局聯(lián)合印發(fā)“推進(jìn)落實(shí)公平競爭審查制度2017年工作重點(diǎn)”。公平競爭審查制度的落實(shí),將從源頭切斷行政壟斷這一痼疾,彌補(bǔ)反壟斷法的不足。

反壟斷法頒布十年來,反壟斷執(zhí)法風(fēng)暴一浪接著一浪。如果說發(fā)改委反價(jià)格壟斷執(zhí)法、工商總局反不正當(dāng)競爭行為、商務(wù)部反經(jīng)營者集中,是反壟斷執(zhí)法實(shí)踐磨硬的三顆牙齒,那么,彌補(bǔ)反壟斷法對行政壟斷監(jiān)管力度的不足、國務(wù)院2016年出臺的公平競爭審查制度,堪稱磕住行政壟斷的“第四顆牙齒”。

痛擊市場壟斷

十年來,反壟斷法得到全面實(shí)施,幾大類型違法行為都有成功查處的典型案件。行政執(zhí)法查處的案件類型,從簡單到復(fù)雜有一個(gè)遞進(jìn)的過程。最初查處的是簡單的橫向壟斷協(xié)議,后來查縱向壟斷協(xié)議,再后來查濫用市場支配地位,至今已敢于向?qū)Ω偁幬：ψ畲蟮男姓艛嗔羷Α?/p>

早期,中國學(xué)習(xí)借鑒國際經(jīng)驗(yàn)。十年后,中國的反壟斷執(zhí)法水平已經(jīng)可以與其他國家比肩,甚至在一些領(lǐng)域發(fā)揮了引領(lǐng)作用。中國已經(jīng)發(fā)展為和美國、歐盟比肩的全球最重要的三大實(shí)施反壟斷法的國家和地區(qū)。

國家發(fā)改委負(fù)責(zé)反價(jià)格壟斷執(zhí)法。根據(jù)發(fā)改委網(wǎng)站上公開的信息,共有近70個(gè)反壟斷案被提及。其中,有兩起案件引起了廣泛關(guān)注。一是韓國三星、LG,中國臺灣地區(qū)奇美、友達(dá)等六家的液晶面板案。這是首起與反壟斷有關(guān)的罰款數(shù)額超過一億元人民幣的案件。如此高的罰款數(shù)額瞬間提高了企業(yè)對反壟斷法合規(guī)的重視。

二是對美國高通公司的反壟斷調(diào)查。發(fā)改委2015年2月在責(zé)令高通公司停止違法行為的同時(shí),依法對高通公司罰款60.88億元人民幣。這是迄今為止中國反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)給單個(gè)企業(yè)開出的最大罰單。此案帶給中國的另一個(gè)重要意義在于,它引發(fā)了世界反壟斷格局的變化。歐美國家一直以反壟斷先行者的身份對中國的反壟斷執(zhí)法工作進(jìn)行評論和介紹經(jīng)驗(yàn),而高通案改變了這種模式。歐美國家開始追隨我國反壟斷執(zhí)法部門的步伐啟動對高通的調(diào)查。在知識產(chǎn)權(quán)與反壟斷的規(guī)則制定方面,開始借鑒我國的反壟斷執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)。

國家工商總局負(fù)責(zé)非價(jià)格壟斷行為的查處。據(jù)工商總局權(quán)威人士披露,十年來,工商和市場監(jiān)管部門共立案查處涉嫌壟斷行為案件82件。其中涉嫌壟斷協(xié)議案件40件,涉嫌濫用市場支配地位案件42件。共結(jié)案50件。

在工商總局查處的案件中,利樂濫用市場支配地位案是很有代表性的。2016年11月16日,國家工商總局對利樂集團(tuán)作出行政處罰,責(zé)令利樂停止違法行為,處罰款6.67億元人民幣。這個(gè)案件歷時(shí)4年,處罰決定書多達(dá)47頁。翔實(shí)的處罰決定書是我國反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)執(zhí)法水平提高的直接表現(xiàn)。

商務(wù)部負(fù)責(zé)經(jīng)營者集中的反壟斷審查。從反壟斷法生效以來截至今年6月30日,商務(wù)部審結(jié)了1936件經(jīng)營者集中申報(bào)案件,其中30件是附條件批準(zhǔn)的,兩件是被禁止的,其余都是無條件批準(zhǔn)的。

北京斐石律師事務(wù)所周照峰博士對中國反壟斷執(zhí)法的進(jìn)步發(fā)出由衷贊嘆:“縱觀全球近120年的反壟斷法歷史,尚未有其他實(shí)施反壟斷法的國家和地區(qū)能夠在其反壟斷法實(shí)施的最初十年即能取得如此驕人的成績?！?/p>

合圍行政壟斷

在查處市場壟斷方面,反壟斷執(zhí)法磨硬了三顆牙齒。但反壟斷法先天不足,對危害競爭最大的行政壟斷一直力不從心。我國反壟斷法專設(shè)第五章對行政壟斷進(jìn)行規(guī)制,涵蓋了幾乎所有類型的濫用行政權(quán)力排除、限制競爭的行為。但該法賦予反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的權(quán)力只有“建議權(quán)”。

山東大學(xué)的于良春教授分析,目前由行政機(jī)關(guān)自行糾正自己的濫用行政權(quán)力限制競爭行為,其實(shí)施效果大打折扣。反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)對于行政壟斷只有建議的權(quán)力,其執(zhí)法效果更是難以保證。這也是我國至今鮮有行政壟斷遭處罰案例產(chǎn)生的重要原因。

最近兩三年。國家發(fā)改委、工商總局幾乎每年都會發(fā)布行政壟斷查處案例,但結(jié)果也只是“督促”相關(guān)地方政府或行政部門自我糾正。

如何在源頭上防止行政壟斷?依據(jù)反壟斷法,現(xiàn)有的執(zhí)法機(jī)構(gòu)顯然無能為力,需要更高層面更權(quán)威的制度安排。

2016年6月14日,國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于在市場體系建設(shè)中建立公平競爭審查制度的意見》,要求行政機(jī)關(guān)在制度出臺前自我審查,確保不出現(xiàn)行政壟斷內(nèi)容?！皼]有進(jìn)行公平競爭審查的,不得出臺?！?/p>

該意見用列舉的方式亮出了18項(xiàng)審查標(biāo)準(zhǔn),被稱為“18不準(zhǔn)”。如:不得設(shè)置不合理和歧視性的準(zhǔn)入和退出條件,不得限制外地和進(jìn)口商品、服務(wù)進(jìn)入本地市場,不得違法干預(yù)實(shí)行市場調(diào)節(jié)價(jià)的商品和服務(wù)的價(jià)格水平等。

正是為了推動意見的落實(shí),8月28日,國家發(fā)改委、財(cái)政部、商務(wù)部、國家工商總局聯(lián)合印發(fā)“推進(jìn)落實(shí)公平競爭審查制度2017年工作重點(diǎn)”:出臺公平競爭審查制度實(shí)施細(xì)則；印發(fā)清理存量政策措施工作方案；開展排除限制競爭存量政策措施的清理工作；對落實(shí)公平競爭審查制度開展督導(dǎo)和教育培訓(xùn)。

國務(wù)院的這個(gè)意見,雖為自我審查,但卻是在源頭上防止行政壟斷的治本之策,屬于事前預(yù)防。而行政壟斷政策一旦沒有把住關(guān),反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)將依照反壟斷法行使建議權(quán),建議其上級機(jī)關(guān)責(zé)令改正。這屬于事后監(jiān)督。

政策出臺前自我審查,政策出臺后加強(qiáng)執(zhí)法—-反行政壟斷頂層設(shè)計(jì)日漸清晰。

司法審判助力

反壟斷法在第50條規(guī)定了壟斷行為的民事責(zé)任,確認(rèn)了反壟斷民事訴訟這一反壟斷法實(shí)施方式。2012年1月30日,最高人民法院公布了《最高人民法院關(guān)于審理因壟斷行為引發(fā)的民事糾紛案件應(yīng)用法律若干問題的規(guī)定》,2012年6月1日起施行。

自2008年8月1日反壟斷法實(shí)施以來,全國地方法院受理的反壟斷民事訴訟案件穩(wěn)步增長。據(jù)最高人民法院法官王闖統(tǒng)計(jì),2008至2009年共有10件,2010年33件,2011年18件,2012年55件,2013年72件,2014年86件,2015年156件……

2017年新年伊始,蘋果公司在北京知識產(chǎn)權(quán)法院狀告高通公司濫用市場支配地位,索賠10億元人民幣,或許預(yù)示著2017年將成為反壟斷民事訴訟的“大年”。

提到反壟斷司法活動就不得不提著名的3Q大戰(zhàn)了。奇虎公司訴騰訊公司濫用市場支配地位案由廣東高院一審,最高人民法院終審。該案件的判決書長達(dá)7.4萬字,探索和明確了互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域中相關(guān)市場界定的標(biāo)準(zhǔn)、市場支配地位認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)以及濫用市場支配地位的分析原則和方法等一系列重要的法律規(guī)則。

另一個(gè)著名的反壟斷案件是華為公司訴美國IDC公司濫用市場支配地位案。該案可以說是中國法院審理的第一起關(guān)于標(biāo)準(zhǔn)必要專利的壟斷糾紛案。廣東高院作為終審法院,判決IDC公司停止過高定價(jià)和歧視性定價(jià)等行為,賠償華為公司2000萬元人民幣。本案的法律意義在于,它真正探索了標(biāo)準(zhǔn)必要專利許可市場的相關(guān)市場界定問題。

反行政壟斷的司法審判也有了破冰之舉。2017年8月,廣東高院終審判決,認(rèn)定廣東省教育廳在“工程造價(jià)基本技能賽項(xiàng)”省級比賽中,指定廣聯(lián)達(dá)股份軟件有限公司軟件為獨(dú)家參賽軟件的行為,屬于濫用行政權(quán)力,產(chǎn)生了排除、限制競爭的效果,違反了反壟斷法規(guī)定。這起歷經(jīng)3年多時(shí)間、反壟斷法頒布實(shí)施以來首個(gè)行政壟斷訴訟案件,以行政機(jī)關(guān)敗訴告終。

王闖法官在一篇論文中,將司法審判情況與反壟斷行政執(zhí)法情況進(jìn)行對比,發(fā)現(xiàn)了三個(gè)比較有趣的現(xiàn)象。一是法院判決的民事訴訟案件數(shù)量多于行政執(zhí)法案件數(shù)量。截止到2015年,根據(jù)官方發(fā)布的數(shù)據(jù),中國法院七年來受理的反壟斷民事訴訟案件是430件,而行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)公布的查處案件不到100件。也就是說,社會公眾通過反壟斷法進(jìn)行私人執(zhí)行的積極性非常高漲。二是法院審理的濫用市場支配地位案件多,而行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)查處的壟斷協(xié)議案件多。這一現(xiàn)象也反映出司法審判和行政執(zhí)法各自的長處所在,行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)將主要目標(biāo)集中在那些社會危害大而且很難被發(fā)現(xiàn)的縱向壟斷協(xié)議案件上。三是法院認(rèn)定構(gòu)成壟斷的案件少,原告的勝訴率依然比較低。

護(hù)航任重道遠(yuǎn)

我國反壟斷法只有八章57條,導(dǎo)致執(zhí)法機(jī)構(gòu)在法律適用上存在很大不確定性和較大的裁量權(quán)。對外經(jīng)貿(mào)大學(xué)黃勇教授認(rèn)為,隨著實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和案件問題的積累,人大需要釋法,國務(wù)院、執(zhí)法機(jī)關(guān)需要頒布更具操作性的規(guī)定和指南,法院也需要針對疑難問題適時(shí)出臺司法解釋,以進(jìn)一步完善反壟斷法律制度體系。

目前,我國三家執(zhí)法機(jī)構(gòu)的行政層級較低,在執(zhí)法中往往面臨多方壓力,不利于執(zhí)法機(jī)構(gòu)權(quán)威的確立。黃勇認(rèn)為,有必要盡快改革反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)設(shè)置,著手建立一個(gè)統(tǒng)一的、相對獨(dú)立的、專業(yè)的權(quán)威執(zhí)法部門。

上海交通大學(xué)教授王先林認(rèn)為,無論是對于反壟斷行政執(zhí)法來說還是對于反壟斷民事司法來說,今后一段時(shí)間集中力量“緊咬”那些典型壟斷行業(yè)的突出壟斷行為,應(yīng)成為提升中國反壟斷法實(shí)施效果的突破口。

王先林指出,反壟斷法不僅是一個(gè)制度問題,而且也是一個(gè)文化問題。反壟斷法實(shí)施的理想情形是經(jīng)營者和政府都能自覺遵守反壟斷法,從而將紙上的條文變成實(shí)際的行動。這固然需要相應(yīng)的行政執(zhí)法和司法來保障,但是在全社會大力培育和發(fā)展競爭文化也是不可缺少的。(本報(bào)記者張紅兵)