“網(wǎng)約車(chē)新政”實(shí)施已經(jīng)兩周年。一方面，行業(yè)監(jiān)管越來(lái)越細(xì)化，執(zhí)法也趨于嚴(yán)格；另一方面，“打車(chē)難”問(wèn)題依舊突出。有人提出，打車(chē)難可能和網(wǎng)約車(chē)執(zhí)法力度趨嚴(yán)有關(guān)——
網(wǎng)約車(chē)監(jiān)管：如何實(shí)現(xiàn)安全與發(fā)展并重
對(duì)于網(wǎng)約車(chē)相關(guān)問(wèn)題的探討，從其誕生之日起似乎就未曾斷絕。自2016年7月28日國(guó)務(wù)院《關(guān)于深化改革推進(jìn)出租汽車(chē)行業(yè)健康發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》發(fā)布，至今已經(jīng)兩周年。
近日，多地打車(chē)難問(wèn)題伴隨著頻繁降雨“卷土重來(lái)”，約車(chē)平臺(tái)或顯示“附近無(wú)可用車(chē)輛”或提示“排隊(duì)人數(shù)較多，請(qǐng)耐心等待”。那么，網(wǎng)約車(chē)出現(xiàn)“打車(chē)難”現(xiàn)象，除了受到天氣因素影響外，是否還有其他原因？越來(lái)越細(xì)化的行業(yè)監(jiān)管，對(duì)網(wǎng)約車(chē)的“新生態(tài)”帶來(lái)了怎樣的影響？對(duì)網(wǎng)約車(chē)而言，應(yīng)如何在監(jiān)管和發(fā)展中找到平衡？在“網(wǎng)約車(chē)新政”實(shí)施兩周年之際，記者進(jìn)行了相關(guān)采訪。
網(wǎng)約車(chē)監(jiān)管日益細(xì)化
“對(duì)不起，您當(dāng)前排位58位，叫車(chē)人數(shù)過(guò)多，請(qǐng)您耐心等待?！?月28日早上，記者使用某網(wǎng)約車(chē)平臺(tái)叫車(chē)時(shí)系統(tǒng)顯示。記者發(fā)現(xiàn)，即便不是下雨天，打開(kāi)朋友圈也不難看到，時(shí)常有人抱怨“雨停了，但打車(chē)依然成問(wèn)題”。
據(jù)某共享經(jīng)濟(jì)研究團(tuán)隊(duì)調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，2018年3月至7月，北京市網(wǎng)約車(chē)應(yīng)答率下降22%，單均應(yīng)答時(shí)長(zhǎng)增加3.4倍。
有網(wǎng)友提出，打車(chē)難是否和網(wǎng)約車(chē)執(zhí)法力度趨嚴(yán)有關(guān)？記者梳理相關(guān)報(bào)道發(fā)現(xiàn)，自2016年網(wǎng)約車(chē)政策頒布起，網(wǎng)約車(chē)執(zhí)法隨即展開(kāi)。尤其是今年以來(lái)，有關(guān)網(wǎng)約車(chē)執(zhí)法報(bào)道逐漸密集，各地對(duì)網(wǎng)約車(chē)的執(zhí)法力度有加大趨勢(shì)。
引發(fā)媒體關(guān)注的網(wǎng)約車(chē)嚴(yán)格執(zhí)法，北京市是其中之一。根據(jù)今年7月1日發(fā)布的《北京市查處非法客運(yùn)若干規(guī)定》，北京市交通執(zhí)法總隊(duì)將展開(kāi)為期半年的“非法客運(yùn)專項(xiàng)治理行動(dòng)”，打擊非法客運(yùn)行為，機(jī)場(chǎng)、火車(chē)站重點(diǎn)點(diǎn)位檢查24小時(shí)全覆蓋。記者注意到，在一些車(chē)站廣場(chǎng)的大屏幕上，也滾動(dòng)播放著有關(guān)打擊非法營(yíng)運(yùn)車(chē)輛的宣傳視頻，呼吁市民抵制非法營(yíng)運(yùn)車(chē)輛，配合打擊非法客運(yùn)行為。
交通運(yùn)輸部新聞發(fā)言人吳春耕7月26日在交通運(yùn)輸部7月份例行發(fā)布會(huì)上表示，嚴(yán)打并非要遏制網(wǎng)約車(chē)發(fā)展，其主要目的是將非法營(yíng)運(yùn)的車(chē)輛清除出市場(chǎng)。同時(shí)，打車(chē)難不能用非法經(jīng)營(yíng)來(lái)緩解，也就是說(shuō)不能通過(guò)放縱非法營(yíng)運(yùn)來(lái)緩解打車(chē)難，而是要多措并舉，通過(guò)優(yōu)化發(fā)展公共交通以及出租車(chē)分時(shí)租賃等多種措施來(lái)解決?！皩?duì)于網(wǎng)約車(chē)市場(chǎng)來(lái)講，我們一再呼吁依法合規(guī)經(jīng)營(yíng)是前提，任何企業(yè)都不能觸及擾亂市場(chǎng)秩序、維護(hù)城市安全和乘客合法權(quán)益的底線”。
網(wǎng)約車(chē)的合法化運(yùn)營(yíng)，為乘客的出行安全提供了保障，也是對(duì)“人民群眾對(duì)美好生活向往”的切實(shí)踐行。今年以來(lái)，有關(guān)主管部門(mén)已經(jīng)明確表態(tài)或下發(fā)文件，將推動(dòng)網(wǎng)約車(chē)行業(yè)監(jiān)管持續(xù)升級(jí)。
2018年1月31日，國(guó)新辦就2018年春運(yùn)形勢(shì)和工作安排舉行新聞發(fā)布會(huì)，交通運(yùn)輸部明確表示，鼓勵(lì)并規(guī)范順風(fēng)車(chē)、營(yíng)運(yùn)車(chē)輛城際拼車(chē)等新業(yè)態(tài)新模式參與春運(yùn)，充分利用社會(huì)運(yùn)力資源，提高運(yùn)輸能力。
2018年6月5日，交通運(yùn)輸部、中央網(wǎng)信辦、工業(yè)和信息化部等七部門(mén)聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車(chē)行業(yè)事中事后聯(lián)合監(jiān)管有關(guān)工作的通知》，明確了網(wǎng)約車(chē)行業(yè)事中事后聯(lián)合監(jiān)管工作流程，進(jìn)一步織密了管理制度網(wǎng)絡(luò)。
這些舉措無(wú)不體現(xiàn)出國(guó)家層面對(duì)民生出行問(wèn)題中涉及網(wǎng)約車(chē)問(wèn)題的關(guān)注?！熬W(wǎng)約車(chē)新政”在給予網(wǎng)約車(chē)平臺(tái)合法身份的同時(shí)，也將大部分權(quán)力下放到各地政府——網(wǎng)約車(chē)落地細(xì)則由各地方政府制定。
據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2018年7月，全國(guó)有210個(gè)城市（包括4個(gè)直轄市、206個(gè)地級(jí)市）出臺(tái)了網(wǎng)約車(chē)細(xì)則文件，覆蓋率達(dá)62.1%，主要集中在中部和東部地區(qū)。其中，29個(gè)城市網(wǎng)約車(chē)細(xì)則在中央政策生效前出臺(tái)，132個(gè)城市的網(wǎng)約車(chē)細(xì)則在“網(wǎng)約車(chē)新政”出臺(tái)后一周年左右出臺(tái)。
多地細(xì)則規(guī)定面臨“挑戰(zhàn)”
交通運(yùn)輸部副部長(zhǎng)劉小明曾明確表示，中小城市“由于其公共交通服務(wù)保障的能力客觀上講比較薄弱，網(wǎng)約車(chē)規(guī)模上可能會(huì)比特大城市、大城市要放得更寬一些”。
然而，各地落地出臺(tái)的網(wǎng)約車(chē)細(xì)則卻有寬有嚴(yán)，除了對(duì)車(chē)輛本身的軸距、排量、里程及年限等進(jìn)行規(guī)定外，有些地區(qū)把司機(jī)的戶籍也列作準(zhǔn)入門(mén)檻。近日，廣東省佛山市的一則公告引發(fā)了不少關(guān)注。
2018年7月17日，廣東省佛山市交通運(yùn)輸局發(fā)布公告稱，從2018年11月1日起，所有申請(qǐng)從事經(jīng)營(yíng)網(wǎng)約車(chē)的個(gè)人或單位，均須依照修訂后的《佛山網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車(chē)經(jīng)營(yíng)服務(wù)暫行辦法》中對(duì)網(wǎng)約車(chē)的車(chē)輛標(biāo)準(zhǔn)和條件，使用新能源車(chē)輛。
“盡管目前我國(guó)網(wǎng)約車(chē)市場(chǎng)整體是向上向好的，但是不同地方網(wǎng)約車(chē)的準(zhǔn)入門(mén)檻導(dǎo)致有些地方網(wǎng)約車(chē)發(fā)展生態(tài)良好，有些地方則較為艱難。在某種程度上，政策作為輔助條件決定了網(wǎng)約車(chē)的發(fā)展環(huán)境?！敝袊?guó)政法大學(xué)公司法與投資保護(hù)研究所副所長(zhǎng)王軍認(rèn)為，問(wèn)題的根源不在于當(dāng)前的嚴(yán)格執(zhí)法，而在于過(guò)于嚴(yán)苛的網(wǎng)約車(chē)實(shí)施細(xì)則本身，在于有些地方的監(jiān)管思路偏離了網(wǎng)約車(chē)所體現(xiàn)的共享經(jīng)濟(jì)本質(zhì)與特性，即便捷、共享出行。
北京大學(xué)市場(chǎng)與網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟(jì)研究中心研究員陳永偉認(rèn)為，政府實(shí)施監(jiān)管過(guò)程中，用法律來(lái)維護(hù)乘客安全、保護(hù)信息安全、促進(jìn)網(wǎng)約車(chē)平臺(tái)之間的良性競(jìng)爭(zhēng)是非常有必要的?！安贿^(guò)，監(jiān)管的目的應(yīng)該以改善網(wǎng)約車(chē)服務(wù)質(zhì)量、改善人們的出行條件為目的。如果為了維護(hù)秩序而過(guò)度收緊政策，則可能會(huì)得不償失?！蓖踯娬f(shuō)。
“我們對(duì)全國(guó)活躍司機(jī)和車(chē)輛數(shù)進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，包括滴滴、首汽、神州、易到、曹操五家網(wǎng)約車(chē)平臺(tái)企業(yè)，按照活躍司機(jī)規(guī)模計(jì)算，網(wǎng)約車(chē)運(yùn)輸證、駕駛員證合規(guī)率均不高?？傮w來(lái)看，相當(dāng)一部分網(wǎng)約車(chē)司機(jī)都是不合規(guī)的?！蹦彻蚕斫?jīng)濟(jì)研究團(tuán)隊(duì)負(fù)責(zé)人告訴記者。
記者了解到，在多數(shù)不合規(guī)的網(wǎng)約車(chē)司機(jī)中，也有專職司機(jī)和兼職司機(jī)之分。據(jù)中國(guó)新就業(yè)形態(tài)數(shù)據(jù)中心2017、2018年連續(xù)兩年發(fā)布的報(bào)告顯示，2016-2017年，滴滴平臺(tái)就業(yè)情況統(tǒng)計(jì)如下：19%來(lái)自于去產(chǎn)能行業(yè)，8%來(lái)自復(fù)員、轉(zhuǎn)業(yè)軍人，6%來(lái)自失業(yè)人員，7%來(lái)自零就業(yè)家庭。2017年6月至2018年6月，共有3066萬(wàn)車(chē)主和司機(jī)在滴滴平臺(tái)獲得收入，其中大部分為工作時(shí)間較短的兼職人員，整體平均月收入為1979元。
國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局網(wǎng)監(jiān)司副司長(zhǎng)韋犁認(rèn)為，網(wǎng)約車(chē)監(jiān)管在聚焦出行安全的同時(shí)，也應(yīng)重視立法和經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的關(guān)系，立法應(yīng)當(dāng)促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。
對(duì)“堅(jiān)持優(yōu)先發(fā)展公共交通、適度發(fā)展出租汽車(chē)，統(tǒng)籌發(fā)展巡游車(chē)和網(wǎng)約車(chē)”等涉及出行方式選擇的有關(guān)規(guī)定，中國(guó)政法大學(xué)傳播法研究中心副主任朱巍表示，雖然交通優(yōu)先一直有一個(gè)基本觀點(diǎn)是以公共交通出行為主，但應(yīng)當(dāng)是基于尊重消費(fèi)者權(quán)益基礎(chǔ)上作出的，不應(yīng)當(dāng)強(qiáng)迫其選擇公交、地鐵等公共交通出行方式。
清華大學(xué)公共管理學(xué)院院長(zhǎng)薛瀾認(rèn)為，監(jiān)管部門(mén)需要更多地聽(tīng)取社會(huì)和公眾的聲音，對(duì)現(xiàn)有監(jiān)管政策對(duì)行業(yè)發(fā)展的影響進(jìn)行客觀地評(píng)估和深入論證?！氨O(jiān)管政策背后的本質(zhì)還是新經(jīng)濟(jì)和傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)的沖突，更深層次涉及公共治理體系問(wèn)題，如何避免政策制定過(guò)于任性和隨意，如何避免征求第三方和公眾的意見(jiàn)走過(guò)場(chǎng)，是公共政策制定科學(xué)化、民主化面臨的挑戰(zhàn)”。
據(jù)該共享經(jīng)濟(jì)研究團(tuán)隊(duì)負(fù)責(zé)人介紹，他們?cè)趯?shí)際調(diào)研過(guò)程中發(fā)現(xiàn)，很多政策文件規(guī)定的合規(guī)模式并不一定是實(shí)際操作中的合規(guī)模式。“比如，有128個(gè)城市將合規(guī)職能不同程度下放到區(qū)縣一級(jí)，有48個(gè)城市要求必須通過(guò)網(wǎng)約車(chē)平臺(tái)代為辦理運(yùn)輸證。對(duì)地級(jí)政府而言，這兩種方式有利于減少合規(guī)壓力和降低合規(guī)成本”。
創(chuàng)新監(jiān)管滿足公眾需要
對(duì)于地方政府而言，對(duì)新業(yè)態(tài)進(jìn)行審慎監(jiān)管與鼓勵(lì)創(chuàng)新，指向是相通的，那就是擁抱市場(chǎng)、民意和進(jìn)步。
7月4日，在浙江省杭州市行政服務(wù)中心交通運(yùn)輸局窗口，一位前來(lái)辦理客運(yùn)出租汽車(chē)駕駛員證的市民袁先生有條不紊地整理著自己攜帶的身份證、駕駛證等相關(guān)證件，“我之前已經(jīng)拿到出租車(chē)駕駛員從業(yè)資格證了，現(xiàn)在也想開(kāi)網(wǎng)約車(chē)，過(guò)來(lái)申請(qǐng)下?！痹壬d奮地表示。
從今年5月1日起，杭州市在全國(guó)首家推出巡游出租車(chē)和網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租車(chē)從業(yè)人員“兩證合一”。據(jù)悉，整個(gè)杭州地區(qū)（包括區(qū)縣市）的市交通運(yùn)輸局窗口從5月15日就已開(kāi)始全面辦理客運(yùn)出租汽車(chē)駕駛員證（即巡游和網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租車(chē)“兩證合一”從業(yè)資格證）。截至7月初，杭州市范圍內(nèi)已獲得“兩證合一”從業(yè)資格的有7.8萬(wàn)人，已獲得頒發(fā)“兩證合一”從業(yè)資格證的人員已超過(guò)2700人。
記者了解到，通過(guò)浙江省運(yùn)政服務(wù)大廳出租車(chē)從業(yè)資格證網(wǎng)上注冊(cè)系統(tǒng)，出租車(chē)企業(yè)和駕駛員上崗、待崗、換證、換車(chē)都可在網(wǎng)上直接發(fā)起申請(qǐng)。
“我們先后到杭州等地進(jìn)行調(diào)查研究，借鑒了他們?cè)诰W(wǎng)約車(chē)規(guī)定制定中的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)邀請(qǐng)第三方風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估公司進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，對(duì)于新政策出臺(tái)以后有可能引發(fā)的一些社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)提前做了研判和具體預(yù)案。”安徽省蕪湖市交通運(yùn)輸局局長(zhǎng)徐曉明告訴記者。
據(jù)悉，2017年7月，蕪湖市《網(wǎng)約車(chē)經(jīng)營(yíng)服務(wù)管理實(shí)施細(xì)則》發(fā)布實(shí)施。根據(jù)實(shí)施效果，蕪湖市有關(guān)部門(mén)對(duì)細(xì)則相關(guān)條款進(jìn)行了修訂。
“按照國(guó)務(wù)院《關(guān)于在市場(chǎng)體系建設(shè)中建立公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的意見(jiàn)》，對(duì)網(wǎng)約車(chē)實(shí)施要求進(jìn)行公平競(jìng)爭(zhēng)審查，取消了沒(méi)有上位法依據(jù)的限制性條款，避免了因舊辦法管制新業(yè)態(tài)的情況?！毙鞎悦鞅硎?，在主動(dòng)對(duì)實(shí)施細(xì)則進(jìn)行合規(guī)性審查的基礎(chǔ)上，修訂細(xì)則，從平臺(tái)、車(chē)輛、司機(jī)等維度全方位降低準(zhǔn)入門(mén)檻。
據(jù)徐曉明介紹，修訂后的新細(xì)則不再要求車(chē)輛為蕪湖市區(qū)注冊(cè)登記，改為蕪湖市牌照；將車(chē)輛要求從三年放寬為五年；降低車(chē)輛軸距和排量要求；取消了網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車(chē)駕駛員證六年有效期規(guī)定；取消了車(chē)輛和人員許可關(guān)聯(lián)，實(shí)行車(chē)輛、人員、平臺(tái)分類取證，營(yíng)運(yùn)時(shí)要三證合一等。
檢驗(yàn)一個(gè)公共政策是否成熟的標(biāo)準(zhǔn)，在于其是否符合公共利益。有些地方政府已經(jīng)意識(shí)到，已經(jīng)制定的網(wǎng)約車(chē)細(xì)則可能只是“暫行辦法”，評(píng)估與修正勢(shì)在必行。
泉州交通委2017年9月同樣對(duì)《關(guān)于印發(fā)調(diào)整完善泉州市網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車(chē)經(jīng)營(yíng)服務(wù)管理實(shí)施細(xì)則的通知》作出調(diào)整，除了降低對(duì)原有細(xì)則中要求的車(chē)輛準(zhǔn)入等門(mén)檻外，還對(duì)網(wǎng)約車(chē)的衛(wèi)星定位裝置、平臺(tái)線上服務(wù)能力認(rèn)定、車(chē)輛保險(xiǎn)、二手車(chē)進(jìn)入網(wǎng)約車(chē)行業(yè)等降低了要求。
有媒體發(fā)現(xiàn)，蘭州政府網(wǎng)站上的網(wǎng)約車(chē)細(xì)則文件于2017年9月前后進(jìn)行修改，原先的車(chē)輛軸距、不得接入多平臺(tái)等要求被刪除，車(chē)輛價(jià)格的要求也從14萬(wàn)元以上調(diào)整為不低于本市主流巡游出租車(chē)價(jià)格1.5倍。蘭州交通部門(mén)相關(guān)負(fù)責(zé)人在接受媒體采訪時(shí)曾表示，不單是蘭州的細(xì)則在調(diào)整，其他城市也在根據(jù)網(wǎng)約車(chē)的實(shí)際運(yùn)行情況作出相關(guān)修改，蘭州未來(lái)也不排除繼續(xù)進(jìn)行修改的可能。
“令人欣慰的是我國(guó)地方政府的創(chuàng)新層出不窮，往往是推動(dòng)改革發(fā)展的動(dòng)力。有些地區(qū)在網(wǎng)約車(chē)規(guī)定制定方面的做法，其本質(zhì)是公共管理中所提倡的適應(yīng)性治理，在新經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中，先給行業(yè)發(fā)展提供較大的空間，根據(jù)發(fā)展情況再逐步調(diào)整相關(guān)政策，從而使公眾的利益最大化?！毖懻f(shuō)。
“政府監(jiān)管部門(mén)應(yīng)秉持鼓勵(lì)創(chuàng)新、審慎包容原則，按照分類監(jiān)管的思路，在準(zhǔn)確認(rèn)識(shí)網(wǎng)約車(chē)新業(yè)態(tài)發(fā)展規(guī)律的基礎(chǔ)上，制定符合新業(yè)態(tài)發(fā)展需要的監(jiān)管政策。”朱巍建議，可以嘗試建立多方治理的監(jiān)管機(jī)制，成立由政府部門(mén)主導(dǎo)、平臺(tái)企業(yè)、社會(huì)機(jī)構(gòu)和公眾共同參與，具有第三方監(jiān)督性質(zhì)的網(wǎng)約車(chē)多方治理委員會(huì)或相關(guān)職能機(jī)構(gòu)。對(duì)于一些涉及公共利益的社會(huì)公共事件，可以在多方治理委員會(huì)框架下探討。（史兆琨）
