近幾個(gè)月以來(lái)，中國(guó)一些人口凈流入城市居住房屋租賃價(jià)格飛速上漲。各方的調(diào)查和分析顯示，導(dǎo)致這一現(xiàn)象的因素，主要是由于各種因素造成的供給端的短缺。

由國(guó)家政策所支持的代理經(jīng)租模式（長(zhǎng)租公寓），在住房租賃金融政策的推動(dòng)下，平臺(tái)型經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)通過(guò)融資和金融資本運(yùn)作搶占房源，控制價(jià)格從而導(dǎo)致房租價(jià)格上漲。在這場(chǎng)各方高度關(guān)注的租賃市場(chǎng)風(fēng)波中，政府是否應(yīng)該限租的問(wèn)題被推上了風(fēng)口浪尖。

然而對(duì)于政策制定者而言，限租與否？首先要解決以下二個(gè)爭(zhēng)議點(diǎn)。其一，居住房屋承租權(quán)是否是憲法保護(hù)的生存權(quán)？可否以此限制房屋租賃的合同自由？其二，對(duì)租賃市場(chǎng)和租賃關(guān)系進(jìn)行必要的規(guī)制，究竟有利于供求平衡還是有害于供求平衡？

一、租賃合同自由VS生存權(quán)

民法上合同自由的觀念在我國(guó)房屋租賃關(guān)系中根深蒂固，因此要限租首先就要解決限制合同自由的正當(dāng)性這一問(wèn)題。

事實(shí)上，房屋租賃價(jià)格限制，特別是同時(shí)配之以租賃合同解約權(quán)的限制，在德國(guó)、法國(guó)、美國(guó)和日本等國(guó)家都存在或存在過(guò)。支持這種限制的法理在于，憲法上，公民的生存權(quán)保障構(gòu)成了對(duì)合同自由（財(cái)產(chǎn)權(quán)）限制的理由，而公民可負(fù)擔(dān)的居住房屋承租權(quán)是其生存權(quán)的組成部分。

以日本為例，戰(zhàn)時(shí)統(tǒng)制體制確立的租金限制與解約權(quán)限制（正當(dāng)事由制度）一起構(gòu)成了其戰(zhàn)后很長(zhǎng)一段時(shí)期對(duì)承租人權(quán)利進(jìn)行保護(hù)的制度。租金管制來(lái)源于戰(zhàn)時(shí)統(tǒng)制經(jīng)濟(jì)，但戰(zhàn)后政府為了確保民生安定，解決住房困難，仍然加以沿用。

由于租金管制在現(xiàn)實(shí)操作中，可能導(dǎo)致房屋出租人以租金利潤(rùn)過(guò)低而頻繁解約，致使出租房屋供給量明顯減少，因此日本在制度上又配備了出租人的解約權(quán)限制，以保障承租人的居住權(quán)益和社會(huì)穩(wěn)定。1941年《房屋租賃法》規(guī)定，除非出租人具有“正當(dāng)事由”，否則不得隨意提出解約（第一條之二）。

這一制度不僅解決了日本戰(zhàn)敗后主要城市住房短缺的緊張局面，而且為日本戰(zhàn)后經(jīng)濟(jì)起飛和繁榮階段的勞動(dòng)者的居住穩(wěn)定提供了重要保障。當(dāng)時(shí)的法院在判斷房東解除合同是否具備正當(dāng)理由時(shí)，確立了極為重要的“利益比較原則”，比較衡量的核心是對(duì)出租人和承租人雙方使用該住宅的必要性程度。

從歷史的角度來(lái)看，法官們巧妙地運(yùn)用了“正當(dāng)事由”的概念，在住房困難時(shí)期，給予承租人的生存保障更多的權(quán)重；在住房困難有所緩和時(shí)期，則給予出租人使用房屋的必要性以更多的考量。

當(dāng)然，在戰(zhàn)后順應(yīng)租賃市場(chǎng)發(fā)展過(guò)程中，日本的租金管制令和解約權(quán)限制都進(jìn)行了修改。租金管制令的上世紀(jì)五十年代前兩次修改中，放松了管制的范圍和程度，目的是促進(jìn)民間出租人的自力建設(shè)，增加住宅的供給，試圖在房屋出租人的所有權(quán)和承租人的生活利益中取得平衡。

1986年第三次修改則徹底廢除租金管制，但廢除的前提是，當(dāng)時(shí)放松租金管制對(duì)于承租人生活利益的影響比例已經(jīng)相對(duì)較低。解約權(quán)限制也隨著租賃供需緊張關(guān)系的解除，通過(guò)土地和房屋租賃法修改，在上世紀(jì)九十年代創(chuàng)設(shè)了“附期限的房屋租賃制度”（定期承租權(quán)），規(guī)定租賃合同可以設(shè)定期限，租賃期限屆滿(mǎn)，沒(méi)有續(xù)期的則租賃合同終止。

這種從承租人居住保障角度考慮的立法政策，其正當(dāng)性來(lái)自于日本憲法的生存權(quán)條款以及基于公共福利限制財(cái)產(chǎn)自由的條款，是國(guó)家將住房困難的承租人權(quán)利保障，轉(zhuǎn)移到限制出租人財(cái)產(chǎn)自由上的一種制度設(shè)計(jì)。

日本憲法的生存權(quán)條款規(guī)定，全體國(guó)民享有健康而文明的最低限度生活的權(quán)利，并賦予了國(guó)家為之努力的義務(wù)。而其財(cái)產(chǎn)權(quán)公共福利限制條款則要求財(cái)產(chǎn)權(quán)的內(nèi)容要適合于公共福利，這種“公共福利”包含著確保每個(gè)人合乎人性尊嚴(yán)地生存——這一社會(huì)國(guó)家性質(zhì)的目標(biāo)。

因此，當(dāng)特定時(shí)期，租賃市場(chǎng)的供需矛盾直接影響到個(gè)人最低限度生活乃至于基本尊嚴(yán)的情況下，國(guó)家可以對(duì)租賃合同進(jìn)行限制，以避免出現(xiàn)侵害基本人權(quán)的后果。

以“社會(huì)主義”為核心概念的我國(guó)憲法同樣有著以上的保障結(jié)構(gòu)。因此理論上限租的正當(dāng)性依據(jù)并不是問(wèn)題。問(wèn)題是租賃市場(chǎng)供給短缺損害的后果，是否已構(gòu)成政府介入的條件，以及如何對(duì)癥下藥。

值得注意的是，當(dāng)租金上漲、市場(chǎng)短缺造成居民無(wú)法負(fù)擔(dān)甚至無(wú)家可歸時(shí)，租賃市場(chǎng)的不平衡就已經(jīng)侵犯到人的生存權(quán)?？韶?fù)擔(dān)住房在國(guó)際上的通用標(biāo)準(zhǔn)是：住房支出（包括租金）占到家庭收入的百分之三十左右。

我國(guó)少有無(wú)家可歸者，這歸功于戶(hù)籍制度，但不可否認(rèn)租金上漲對(duì)城市就業(yè)人群的實(shí)質(zhì)影響。目前人口凈流入城市，租賃住房人群多為流入城市務(wù)工者和大學(xué)畢業(yè)生，他們既沒(méi)有能力購(gòu)房，也不屬于政府保障房覆蓋的對(duì)象，市場(chǎng)租賃是其唯一的選擇。當(dāng)然手段上是直接限租，還是約束代理經(jīng)租機(jī)構(gòu)的資本運(yùn)作，需要相關(guān)部門(mén)進(jìn)行充分研究。

二、限租是把雙刃劍

各國(guó)的經(jīng)驗(yàn)證明，租賃價(jià)格與解約權(quán)限制對(duì)租賃市場(chǎng)供需平衡一定是把雙刃劍，其在保護(hù)承租人的同時(shí)，也有可能加劇供給短缺。這一點(diǎn)不僅可以從大量經(jīng)濟(jì)學(xué)研究限租的成果中發(fā)現(xiàn)，而且德國(guó)、美國(guó)、日本等國(guó)家都在一定歷史階段緩和了租賃限制制度也證明了這一點(diǎn)。

以日本為例，由于土地和房屋租賃法上強(qiáng)化了承租人的保障，導(dǎo)致土地所有者和房東寧愿將其閑置也不愿出租，擔(dān)心一旦出租出去就無(wú)法將租客趕走，從而反過(guò)來(lái)造成了租賃市場(chǎng)的短缺。

此外，租賃合同的締結(jié)過(guò)程也由于這種對(duì)解約權(quán)的限制，促使出租人對(duì)承租人極為挑剔，對(duì)承租人的擔(dān)保提出更高的要求，制造了承租人獲得住房的障礙。經(jīng)濟(jì)學(xué)界嚴(yán)厲地批評(píng)這種租賃管制制度。

立法政策中，的確也可以看到規(guī)制緩和的推進(jìn)，1990年代開(kāi)始引入定期租賃權(quán)制度，放松對(duì)出租人解約權(quán)的限制，以促進(jìn)建設(shè)產(chǎn)業(yè)的土地供給、提高房屋租賃市場(chǎng)的供給，并促進(jìn)城市的開(kāi)發(fā)。當(dāng)然上個(gè)世紀(jì)90年代的全球環(huán)境本身也是經(jīng)濟(jì)學(xué)界自由主義化主導(dǎo)，且日本也已經(jīng)完成經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)，人口流動(dòng)總量明顯下降，同時(shí)日本通過(guò)公團(tuán)住房形式提供了必要的市場(chǎng)供給，特別是解決了普通工薪家庭的住房需要。

然而，即使存在由于限租而供給不足等問(wèn)題，政策制定者仍應(yīng)看到：

1、租賃規(guī)制制度是特定歷史階段的產(chǎn)物，應(yīng)隨市場(chǎng)環(huán)境變化及時(shí)調(diào)整。

從日本的經(jīng)驗(yàn)可以看到，租金管制和解約權(quán)限制都是在特定歷史時(shí)期，對(duì)應(yīng)特定社會(huì)和市場(chǎng)環(huán)境作出的法律規(guī)定，當(dāng)市場(chǎng)的條件發(fā)生變化，相應(yīng)的規(guī)制也發(fā)生了調(diào)整。戰(zhàn)后隨著住房供給量的增加，租金管制的范圍不斷被縮小，直至廢除。解約權(quán)限制在不同市場(chǎng)條件下，寬嚴(yán)程度也極為不同。

在今日中國(guó)人口凈流入的城市，特定人群在沒(méi)有能力購(gòu)房時(shí)，連退一步租房的選擇都無(wú)法負(fù)擔(dān)，而代理經(jīng)租的企業(yè)在資本的支持下推動(dòng)租金上漲，包括可能的囤積操縱行為，已經(jīng)引發(fā)可見(jiàn)的社會(huì)問(wèn)題，而在政府所能夠提供的公共租賃覆蓋極為有限環(huán)境下，政策制定者應(yīng)當(dāng)根據(jù)中國(guó)特定歷史階段的特點(diǎn)和現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，做出判斷。

2、靈活的法律制度可以較好地應(yīng)對(duì)市場(chǎng)環(huán)境的變化。

日本房屋租賃合同解約自由，在不同歷史時(shí)期范圍迥異。而決定其保護(hù)重心不同的法律規(guī)定卻只有《房屋租賃法》第一條之二的規(guī)定：“建筑物之出租人非有自用之必要或其它正當(dāng)事由不得拒絕租賃合同之續(xù)期或終止”，其中核心概念就是“正當(dāng)事由”。法官在不同歷史條件下，通過(guò)把握判斷正當(dāng)事由的各種因素，并對(duì)其分別加以不同的權(quán)重，從而構(gòu)成了對(duì)不同市場(chǎng)條件下房屋租賃規(guī)制的一種政策回應(yīng)。

從歷史的角度來(lái)看，二戰(zhàn)剛結(jié)束時(shí)，日本處于絕對(duì)的住宅困難時(shí)期，那時(shí)正當(dāng)事由制度的機(jī)能就是保障經(jīng)濟(jì)弱者作為基本生存條件的居住和營(yíng)業(yè)的場(chǎng)所。但是到了1950年代后，住房困難有所緩和，生存條件的紛爭(zhēng)就逐漸減少。特別是上世紀(jì)50年代后期到60年代初，隨著住房供給的不斷增加，當(dāng)承租人被支付了騰退費(fèi)后，可以在市場(chǎng)上租賃到替代性的房屋，法院就開(kāi)始支持這樣的情況：只要出租人提供騰退費(fèi)，就符合正當(dāng)事由，并放松了對(duì)承租人居住保障必要性的強(qiáng)調(diào)。

盡管理論上，由法院把握租賃規(guī)制的強(qiáng)弱程度也存在不利之處，例如法官缺少民主選舉基礎(chǔ)，難以對(duì)市場(chǎng)環(huán)境變化進(jìn)行敏銳的把握，但其優(yōu)勢(shì)在于可以避免法律條文的頻繁變動(dòng)和行政措施的恣意。北京市近期的對(duì)應(yīng)方式還處于行政約談和舉報(bào)的暫時(shí)性行政措施中，但從長(zhǎng)期來(lái)看，需要研究有針對(duì)性的長(zhǎng)效機(jī)制。

綜上所述，居住房屋租賃制度是牽涉到人民生活的重要制度，其建設(shè)與完善必須考慮經(jīng)濟(jì)環(huán)境、人口流動(dòng)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展不同階段的變化。而在經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展的特定階段，完全和單純相信市場(chǎng)交易機(jī)制的“供求平衡”，不僅不會(huì)使我們找到問(wèn)題的根本點(diǎn)，同時(shí)也會(huì)使市場(chǎng)本身出現(xiàn)典型的“外部效應(yīng)”。當(dāng)然，公權(quán)力介入該領(lǐng)域的時(shí)機(jī)、方法也需具有十足的智慧和務(wù)實(shí)地研究，才可真正實(shí)現(xiàn)充分的租賃供給與人民可負(fù)擔(dān)的居住生活。