PPP一直無法擺脫 “上熱下冷”的尷尬。作為PPP的主要運營模式，特許經(jīng)營即將立法。昨日，國家發(fā)改委相關(guān)負責(zé)人表示，將加快出臺特許經(jīng)營立法，爭取今年三季度上報國務(wù)院。立法保障無疑會提高社會資本的參與意愿。但也有分析認為，立法之外，政府如何優(yōu)化現(xiàn)有的PPP結(jié)構(gòu)，對準市場口味推出更多有競爭力的項目才是激活PPP的關(guān)鍵。

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立法調(diào)動民資熱情

在近日召開的基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營立法工作領(lǐng)導(dǎo)小組第一次會議上，國家發(fā)改委相關(guān)負責(zé)人就明確表示，將加快出臺特許經(jīng)營立法，爭取今年三季度上報國務(wù)院。

該負責(zé)人表示，按照急用先行原則，《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》（以下簡稱《辦法》）于去年4月正式出臺，為特許經(jīng)營發(fā)展提供了基本制度框架。但《辦法》在執(zhí)行過程中也暴露出適用領(lǐng)域狹窄、權(quán)益保障不完善、對政府剛性約束不足等問題。

段和段律師事務(wù)所合伙人陳若劍也坦言，目前特許經(jīng)營領(lǐng)域面臨的難題并非一部《辦法》就能夠完全解決。比如此前曾有報道稱，由于缺乏明確的法律規(guī)定，民間投資從立項到完成，需要經(jīng)過多個部門的行政審批程序，有的企業(yè)為了一個特許經(jīng)營項目前后要蓋160多個章。

另外，還有分析認為，對社會資本來說，與政府合作的不確定性是參與特許經(jīng)營的最大阻礙。據(jù)悉，在許多特許經(jīng)營領(lǐng)域中，政府既扮演“裁判員”又扮演“運動員”，這讓很多社會資本擔(dān)憂在參與特許經(jīng)營過程中無法獲得相應(yīng)的話語權(quán)和利益。

在陳若劍看來，《特許經(jīng)營法》的出臺將完善現(xiàn)行的合作機制并規(guī)范相應(yīng)的退出機制。《特許經(jīng)營法》將著重簡化審批程序，從而調(diào)動起社會資本對于進入特許經(jīng)營領(lǐng)域的熱情，減輕企業(yè)負擔(dān)。此外，還會通過法律手段規(guī)范政府的職能和權(quán)力，讓政府在參與特許經(jīng)營項目的過程中做到“言出必行”。

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簽約率開工率雙低

財政部金融司相關(guān)負責(zé)人昨日透露，截至目前，全國共推介PPP項目6650個，總投資8.7萬億元。另外，PPP項目專欄已于去年5月在國家發(fā)改委網(wǎng)站上線，今年2月底，財政部的PPP綜合信息平臺項目庫也正式推出。從政府層面而言，PPP無疑獲得了巨大的政策支持。

但正是由于PPP項目推介規(guī)模的急速擴張，目前，PPP項目的落地情況也不盡如人意。在簽約方面，據(jù)民生證券的一份調(diào)查顯示，截至2015年底，PPP項目簽約總金額僅為1.8萬億元。據(jù)此數(shù)據(jù)測算，全國PPP項目簽約率僅在20%左右。

而在簽約率偏低的同時，PPP項目的開工率同樣不容樂觀。據(jù)財政部PPP中心的數(shù)據(jù)顯示，截至2月末，全國PPP實際僅開工了351個項目，占項目總數(shù)的5%。

總體而言，PPP項目普遍“遇冷”，國家發(fā)改委方面也坦言，PPP在推進過程中確實存在合理回報項目不多、回報機制不明確、政策銜接不順暢等問題。

首都經(jīng)貿(mào)大學(xué)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟研究所所長陳及則表示，PPP項目中其實也有一部分十分搶手的項目，不過大多都已被搶走，目前已經(jīng)簽約和開工的也基本上都屬于這一類型?！氨热缫恍┸壍澜煌椖?，既能給社會資本帶來穩(wěn)定的現(xiàn)金流，同時國內(nèi)軌道技術(shù)也比較成熟，在技術(shù)層面也有保障。”陳及說。而目前被空置的項目則多集中在一些回報率低且在進入、退出機制方面不完善的領(lǐng)域。

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優(yōu)化現(xiàn)有項目結(jié)構(gòu)勢在必行

業(yè)內(nèi)普遍認為，針對當(dāng)前特許經(jīng)營領(lǐng)域存在的諸多不合理現(xiàn)象，《特許經(jīng)營法》的出臺確實能起到雪中送炭的作用，但PPP模式不僅包括特許經(jīng)營，同時還包括政府購買服務(wù)、股權(quán)合作等其他方式。僅在特許經(jīng)營領(lǐng)域立法，于PPP現(xiàn)在的窘境而言只能解決“近渴”。

實際上，自2015年以來，財政部已經(jīng)會同相關(guān)部門加快推進PPP立法工作，目前，針對PPP全領(lǐng)域的《政府和社會資本合作法》已經(jīng)形成征求意見稿，正在征求各部門和地方的意見。不過，此前就有分析認為，如果能將《特許經(jīng)營法》和《政府和社會資本合作法》統(tǒng)一成一部法律，PPP的推進工作可能會更加方便和順利，但如果暫時無法統(tǒng)一，那就要劃清兩者之間的界限，避免同一個問題在兩部法律里找到兩個不同法律依據(jù)的困境。

除了需要立法保障之外，陳及還表示，政府在確定向社會推廣PPP項目時也應(yīng)當(dāng)更加慎重?！霸诹㈨棔r，政府需要先行辨別哪些項目符合社會資本的利益訴求，已推出的項目是否符合雙方合作的前提和要求。如果不進行前期的分辨和驗證，PPP將很難擺脫當(dāng)前這種推廣停滯的局面?！标惣罢f。

據(jù)悉，不少地方為減輕政府對公共服務(wù)行業(yè)的經(jīng)濟負擔(dān)，確實把很多醫(yī)療、養(yǎng)老、綠化等公共服務(wù)項目列入PPP名單，目前，幾乎無人問津的PPP項目也多集中在公共服務(wù)領(lǐng)域。陳及就認為，社會資本運營首先要保證的是短期利益，同時才是兼顧中長期利益，公共服務(wù)類項目既無法提供短期回報，長期利益也不向好，社會資本自然沒有興趣參與。對此，陳及表示，應(yīng)當(dāng)優(yōu)化現(xiàn)有的PPP項目結(jié)構(gòu)，增加有競爭力和吸引力的項目，類似于公共服務(wù)類的項目則要減少進入市場的頻率。