編者按：

本文作者孫憲忠為我國著名的民法學(xué)家，第十二屆全國人大代表，中國社會科學(xué)院法學(xué)所研究員，自1995年至今一直擔(dān)任全國人大法工委立法專家。

作者回顧，當(dāng)初在《物權(quán)法》制定時，提出了自己的論證意見，住宅用地使用權(quán)期間屆滿時，民眾的使用權(quán)應(yīng)該“無條件自動順延”?！段餀?quán)法》第149條第一款規(guī)定：“住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿的，自動續(xù)期?！边@個表述和其觀點(diǎn)基本一致。

作者認(rèn)為，一是從社會主義國家土地所有權(quán)建立的法律思想的角度看，不應(yīng)該再次向居民收費(fèi)；二是從土地價格的角度看，也不應(yīng)該一再收取土地出讓金。那種認(rèn)為“民眾使用國家土地就應(yīng)該交錢”的觀點(diǎn)，其理論的缺陷，是依據(jù)傳統(tǒng)私權(quán)理論來理解我國國家土地所有權(quán)，這一點(diǎn)不符合我國國家土地所有權(quán)的立法基礎(chǔ)。

我國《物權(quán)法》頒布之后，涉及城市居民購買商品房對國有土地的建設(shè)用地使用權(quán)七十年期限限制的問題，地方政府、媒體和民眾都有很多疑問和爭論。近日，因?yàn)槟承┑胤秸獙Ω母镩_放早期出讓的即將到期的居民住宅土地使用權(quán)收費(fèi)引發(fā)的爭議，已經(jīng)成為普遍關(guān)注的問題。

事實(shí)上，改革開放初期很多出讓土地涉及的國有土地建設(shè)用地使用權(quán)，近些年也都會逐漸到期。從目前媒體報道的情況看，我國社會對商品房建設(shè)用地使用權(quán)期限屆滿之后如何規(guī)制的問題反應(yīng)十分強(qiáng)烈，核心問題是這一期限屆滿之后還要不要再一次向政府交費(fèi)，以及如何辦理不動產(chǎn)登記手續(xù)。對這一問題，本人愿意從我國《物權(quán)法》制定時期作為立法專家對這一問題所做的論證，說明一些基本的理論問題，幫助我國社會來理解《物權(quán)法》第149條解決這個問題的規(guī)則，保證這個具有重大現(xiàn)實(shí)意義的法律條文的貫徹實(shí)施。

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《物權(quán)法》第149條“自動續(xù)期”的含義就是無條件續(xù)期

《物權(quán)法》第149條第一款規(guī)定：“住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿的，自動續(xù)期?！?/span>

本來，這里所說的“自動續(xù)期”，含義就是無條件的續(xù)期，不必要補(bǔ)交費(fèi)用，也不需要再次辦理不動產(chǎn)登記手續(xù)，民眾自動地繼續(xù)合法使用土地。但是，從目前媒體報道反映的情形看，一些學(xué)者和地方官員仍然認(rèn)為，這種條件下如何“自動續(xù)期”立法不明確，有的還得出了民眾必須再次交納土地出讓金并辦理不動產(chǎn)登記手續(xù)的結(jié)論。在立法已經(jīng)如此清楚地規(guī)定“自動續(xù)期”的情況下，這些官員和學(xué)者還認(rèn)為立法不明確，這一點(diǎn)說明，這一問題的爭議已經(jīng)是一個明顯的思想認(rèn)識問題，或者說是觀念的問題，而不是立法的問題。

因此，我不得不回顧一下當(dāng)初在《物權(quán)法》制定時期關(guān)于如何確定這一條文內(nèi)容的爭議。當(dāng)時，主導(dǎo)的立法觀點(diǎn)認(rèn)為，民眾住宅使用的土地是國家的，國家只許可這種土地使用權(quán)七十年的期限，期限屆滿，當(dāng)然土地要收回國家。如果民眾要繼續(xù)使用國家土地，那就必須給國家交納土地出讓金。最初的立法意見上，也采取了這種觀點(diǎn)。對這種觀點(diǎn)，在立法論證會上與會的官員、法學(xué)家、經(jīng)濟(jì)學(xué)家也一致贊同這一觀點(diǎn)。

但是，我對這種觀點(diǎn)持反對態(tài)度并提出了我的論證意見。我的觀點(diǎn)，就是這種土地使用權(quán)期限屆滿時，民眾的使用權(quán)應(yīng)該“無條件自動順延”（關(guān)于這一立法論證會的報道，請參閱新華社2007年3月9日《住宅用地70年期滿自動續(xù)期》的報道，當(dāng)時其它一些媒體也有報道）。

我對建設(shè)用地使用權(quán)提出“無條件自動順延”的觀點(diǎn)的出發(fā)點(diǎn)，是城市居民住宅土地權(quán)利問題涉及我國五六億居民的基本利益，立法對這個看起來僅僅是一句話但是涉及基本民生的重大權(quán)利的規(guī)定，一定要慎重處理。

我的論證要點(diǎn)有兩點(diǎn)。

一是從社會主義國家土地所有權(quán)建立的法律思想的角度看，不應(yīng)該再次向居民收費(fèi)。二是從土地價格的角度看，也不應(yīng)該一再收取土地出讓金。

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依據(jù)我國土地所有權(quán)建立的法律思想，不應(yīng)該再次向居民收費(fèi)

國有土地所有權(quán)是新中國成立之后按照社會主義的法律思想建立起來的權(quán)利，而且這一權(quán)利的建立過程也沒有采取傳統(tǒng)民法的方法，因此這種權(quán)利從一開始就不是一種國家私權(quán)或者政府私權(quán)，而是人民公有權(quán)。它和歷史上任何一種民法意義的土地所有權(quán)有著本質(zhì)的區(qū)別。

在歷史上，土地所有權(quán)是一種“私權(quán)”，土地是私人的財產(chǎn)，別人占有使用必須付費(fèi)。即使國家擁有的“私有”土地的情況下，比如舊中國時期國家擁有的私有土地的體制下，一般民事主體都不能無償使用國有土地。但是新中國成立之后“建立”的國家土地所有權(quán)，是按照社會主義的土地法律思想建立起來的，它和過去私有土地所有權(quán)都有本質(zhì)的不同。新中國通過一系列手段取得了全部的城市土地和部分農(nóng)村土地，特別是通過1982年《憲法》的規(guī)定取得了全部城市土地，并且以此為基礎(chǔ)不斷取得擴(kuò)大的城市建成區(qū)的土地。這種土地所有權(quán)的政治基礎(chǔ)、倫理基礎(chǔ)和法律基礎(chǔ)就是社會主義的“國家統(tǒng)一所有、人民均享地利”的思想。

要理解本文涉及問題，應(yīng)該研究從孫中山一直到毛澤東的社會主義土地革命的理論。孫中山比較早地接受了關(guān)于土地的社會主義思想，他提出了土地為天然富源、私有土地之上的價值增值應(yīng)該歸公的系統(tǒng)理論。這些理論可以簡單地歸結(jié)為“土地私有、漲價歸公”。該理論發(fā)展到中國共產(chǎn)黨人之后，變成了“土地公有、均享地利”的思想。根據(jù)這一學(xué)說，中國共產(chǎn)黨建立了土地公有制，不再保留私人土地上所有權(quán)。建立這種地權(quán)制度的目的，是為了防止私人獨(dú)占土地自然增值的情形，要把土地的利益為民眾共同享有。在這種思想指引下，我國人民接受了國家土地所有權(quán)。

我們必須知道：第一，國家土地所有權(quán)不是按照傳統(tǒng)民法規(guī)定的所有權(quán)取得方式取得的，而是“建立”起來的。第二，建立國家土地所有權(quán)是為了實(shí)現(xiàn)社會主義的“均享地利”，即讓一般民眾直接地普遍地享有土地的利益，而不是讓政府從民眾身上取得土地租金一類的收入。因此我認(rèn)為，讓政府從土地不斷取得土地出讓金的觀點(diǎn)和作法，不符合建立土地公有制的社會主義理想。也是因?yàn)檫@樣，我國民眾享有的建設(shè)用地使用權(quán)不應(yīng)該受到期限的限制。這一點(diǎn)是本人提出建設(shè)用地使用權(quán)到期“無條件自動順延”的法理基礎(chǔ)和倫理基礎(chǔ)。

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從土地價格的角度看，也不應(yīng)該一再收取土地出讓金

對此，我曾列舉世界上房地產(chǎn)市場價格的比較資料，說明我國城市房地產(chǎn)價格已經(jīng)超過了世界上大多數(shù)國家的事實(shí)。在其他國家，民眾依據(jù)這樣的價格，可以取得的房地產(chǎn)，既包括土地所有權(quán)當(dāng)然也包括房屋所有權(quán)，這些權(quán)利當(dāng)然都是無期限限制的。

按照市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展水平和權(quán)利相等原則，我國民眾也應(yīng)該享有像所有權(quán)一樣的永恒的權(quán)利。按照古人“有恒產(chǎn)者有恒心”的教訓(xùn)，讓人民享有這樣的權(quán)利非常必要。

在本人提出以上論證之后，立法機(jī)關(guān)經(jīng)過更多的討論，應(yīng)該說采取了我的觀點(diǎn)。雖然還有一些爭議，但是最后《物權(quán)法》第149條第一款規(guī)定：“住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿的，自動續(xù)期?！边@個表述和我的觀點(diǎn)基本一致。這個條文雖然很短，但是涉及民眾利益重大。

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地方政府無權(quán)對土地續(xù)期問題擅自作出規(guī)定

當(dāng)前，我國改革開放初期出讓的城市建設(shè)用地使用權(quán)規(guī)定的期限逐漸出現(xiàn)屆滿的情形。在改革開放初期，立法對期限屆滿之后民眾權(quán)利如何處置規(guī)定不詳，或者甚至還有一些地方的規(guī)定和《物權(quán)法》的規(guī)定不一致。但是，在《物權(quán)法》已經(jīng)實(shí)施的情況下，這一問題都應(yīng)該統(tǒng)一地按照《物權(quán)法》第149條第一款的規(guī)定處理。原因很簡單，《物權(quán)法》是所有涉及物權(quán)規(guī)則的上位法，對其他任何法律規(guī)則都有統(tǒng)轄的效力。而且更為重要的是，這個立法體現(xiàn)了人民權(quán)利的思想。這一思想，和中央今年提出的“五大發(fā)展理念”之中的“共享”理念是一致的。也就是因?yàn)檫@樣，我認(rèn)為，我國社會應(yīng)該按照《物權(quán)法》的規(guī)定來理解和解決這些問題。

同時我們必須指出，根據(jù)《立法法》對立法權(quán)限的規(guī)定，涉及限制公民基本權(quán)利的法律，必須由全國人大制定，國務(wù)院和地方人大都無權(quán)就此立法，地方政府及其部門更不能就此問題擅自作出規(guī)定。因此，那些試圖在本文涉及問題上限制人民權(quán)利的作法，都違背了我國法的基本規(guī)則。

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“使用國家土地就應(yīng)交錢”是以傳統(tǒng)私權(quán)理論理解國家土地所有權(quán)

近年來不斷有人詢問，我國立法為什么不能在這個問題上簡化一下，直接承認(rèn)民眾對住宅土地享有所有權(quán)？對這個問題，我想回答的是，這主要是我國《憲法》規(guī)定了土地公有制，這一點(diǎn)不能改變。

實(shí)事求是地看，土地公有制也比較符合我國特殊的土地資源和人口資源情況。中國人多地少，無法普遍采取單一化住宅模式，讓每家每戶都有一塊地或一處獨(dú)立住宅。城市里普遍采取公寓化住宅模式，在我國是一個良好的選擇。在這種情況下，政府享有土地所有權(quán)、民眾享有建設(shè)用地使用權(quán)和住房的所有權(quán)，比較有利于解決城市居民住房的法權(quán)問題。

關(guān)于我國民眾有期限地享有建設(shè)用地使用權(quán)的情形，已經(jīng)是歷史造成，現(xiàn)在改變幾乎不可能。改革開放后，我國在城市土地歸國家所有的基礎(chǔ)上，采取了出讓土地使用權(quán)的方式來吸引外資，將土地使用權(quán)有期限地出讓給企業(yè)，尤其是外資企業(yè)，許可他們在我國投資。1988年土地市場全面啟動后，在解決城市居民住宅使用土地時，出讓土地的模式應(yīng)用在城市住宅買賣中，依據(jù)當(dāng)時的習(xí)慣作法，人們購買的土地使用權(quán)是有期限的，后來立法逐步明確這一期限為70年。

無論如何必須明確的是，人們對房屋的所有權(quán)從一開始就是沒有期限的。對這一所有權(quán)，我國社會也要有足夠的認(rèn)識，不能認(rèn)為這種所有權(quán)也有期限限制。

根據(jù)《物權(quán)法》第149條第一款，住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿的，自動續(xù)期。依據(jù)立法的本意，“自動續(xù)期”就是不必要辦任何手續(xù)，也不必要繳納費(fèi)用就能續(xù)期。這個作法，解決了在《憲法》規(guī)定城市土地國家所有的情況下，民眾住房所有權(quán)永久存續(xù)的法律基礎(chǔ)問題。

近年來，我國社會出現(xiàn)了一些官員和學(xué)者任意解釋這個條文的情形。一些地方政府還曾經(jīng)制定規(guī)則，試圖在該權(quán)利期限屆滿時從民眾身上收取土地出讓金。這一作法是明顯違法的。那些堅(jiān)持民眾使用國家土地就應(yīng)該交錢的觀點(diǎn)，核心的缺陷，是依據(jù)傳統(tǒng)私權(quán)理論來理解國家土地所有權(quán)，這一點(diǎn)不符合我國國家土地所有權(quán)的立法基礎(chǔ)。

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