住宅土地使用權(quán)的自動(dòng)續(xù)期，是我國(guó)國(guó)有土地使用權(quán)申請(qǐng)續(xù)期制度的一個(gè)重大例外，等于向社會(huì)宣告：住宅土地使用權(quán)經(jīng)登記而取得，因?yàn)樽詣?dòng)續(xù)期而永久有效。該規(guī)定的意義在于：奠定了住宅土地使用權(quán)可以事實(shí)上永久存續(xù)的法律基礎(chǔ)，成為本世紀(jì)以來(lái)我國(guó)重樹(shù)民眾創(chuàng)造和保有財(cái)富信心的最具價(jià)值的法律制度。
《物權(quán)法》第149條規(guī)定住宅土地使用權(quán)自動(dòng)續(xù)期，沒(méi)有規(guī)定任何條件，那些主張住宅土地使用權(quán)自動(dòng)續(xù)期是有條件的觀點(diǎn)，不論其條件寬厚(例如象征性支付土地費(fèi)用)抑或苛刻，都不是在解釋而是在否定住宅土地使用權(quán)自動(dòng)續(xù)期制度。
但是，住宅土地使用權(quán)自動(dòng)續(xù)期無(wú)條件并不表明土地使用權(quán)人沒(méi)有義務(wù)繳納土地費(fèi)用。在物權(quán)制度的構(gòu)造上，住宅土地使用權(quán)人在自動(dòng)續(xù)期后是否繳納或者如何繳納土地費(fèi)用，是一個(gè)與土地使用權(quán)的自動(dòng)續(xù)期沒(méi)有關(guān)系的、待解決的法律問(wèn)題。
溫州20年住宅土地使用權(quán)到期續(xù)期繳費(fèi)事件，使“住宅土地使用權(quán)自動(dòng)續(xù)期要不要附條件”的問(wèn)題成為近期社會(huì)各界討論的熱點(diǎn)，其焦點(diǎn)又集中于土地使用權(quán)人在續(xù)期后要不要繳納土地費(fèi)用。
目前，令人較為困惑的是，來(lái)自法學(xué)界的聲音同樣充滿(mǎn)了不確定性。來(lái)自社會(huì)不同方面的聲音是嘈雜的，總體表現(xiàn)出對(duì)我國(guó)住宅土地使用權(quán)自動(dòng)續(xù)期制度的落實(shí)及其未來(lái)命運(yùn)的擔(dān)憂。
《物權(quán)法》第149條僅限于自動(dòng)續(xù)期(權(quán)利存續(xù))問(wèn)題，并不涉及土地費(fèi)用等其他問(wèn)題
《物權(quán)法》第149條第1款規(guī)定：“住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿(mǎn)的，自動(dòng)續(xù)期?！睘榱死砬濉段餀?quán)法》第149條第1款在我國(guó)國(guó)有土地使用權(quán)制度中的應(yīng)有地位，有必要回過(guò)頭去看看這個(gè)條款是如何寫(xiě)成的。
第十屆全國(guó)人大常委會(huì)第十八次會(huì)議2005年10月19日審議《物權(quán)法(草案)》(四次審議稿)時(shí)，法律委員會(huì)做了修改情況的匯報(bào)，表達(dá)了如下的意見(jiàn)：關(guān)于土地使用權(quán)的期限，有建議延長(zhǎng)使用年限和取消使用年限的不同意見(jiàn);關(guān)于續(xù)期后的土地使用費(fèi)，有不繳和繳納少量土地使用費(fèi)的不同意見(jiàn)。法律委員會(huì)研究認(rèn)為，建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期的問(wèn)題，宜區(qū)分住宅用地和非住宅用地，要著眼于保障老百姓安居樂(lè)業(yè)，建議將《物權(quán)法(草案)》(三次審議稿)第155條修改為：“住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿(mǎn)，自動(dòng)續(xù)期;……”(第1款)“建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期后，建設(shè)用地使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)支付土地使用費(fèi)。續(xù)期的期限、土地使用費(fèi)支付的標(biāo)準(zhǔn)和辦法，由國(guó)務(wù)院規(guī)定?！?第3款)由此，《物權(quán)法(草案)》(四次審議稿)第155條首次明確表述住宅土地使用權(quán)“自動(dòng)續(xù)期”。
第十屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十三次會(huì)議2006年8月22日審議《物權(quán)法(草案)》(五次審議稿)時(shí)，人大常委會(huì)組成人員對(duì)《物權(quán)法(草案)》第149 條第1款規(guī)定的住宅土地使用權(quán)自動(dòng)續(xù)期普遍表示贊成。有的常委會(huì)委員對(duì)第149條第2款的規(guī)定有不同意見(jiàn)，提出住宅建設(shè)用地續(xù)期后住戶(hù)還要支付土地使用費(fèi)，這樣規(guī)定是否合適，建議進(jìn)一步研究。法律委員會(huì)經(jīng)研究認(rèn)為，住宅土地使用權(quán)續(xù)期后是否支付土地使用費(fèi)的問(wèn)題，關(guān)系廣大群眾切身利益，需要慎重對(duì)待，以不作規(guī)定為宜;屆時(shí)，可以根據(jù)實(shí)際情況再作慎重研究;建議僅規(guī)定“住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿(mǎn)，自動(dòng)續(xù)期?！庇纱诵纬伞段餀?quán)法(草案)》(六次審議稿)第 149條第1款。
由上可知，住宅土地使用權(quán)的自動(dòng)續(xù)期要不要附條件(諸如續(xù)期期限、土地費(fèi)用負(fù)擔(dān)等)在立法時(shí)是有過(guò)反復(fù)討論的，但并沒(méi)有形成住宅土地使用權(quán)續(xù)期后的土地費(fèi)用繳納與否的一致意見(jiàn)，僅是把這個(gè)問(wèn)題另作處理。這表明住宅土地使用費(fèi)的繳納與否不影響住宅土地使用權(quán)的自動(dòng)續(xù)期。這是可以討論并且應(yīng)當(dāng)分開(kāi)處理的問(wèn)題。
我國(guó)物權(quán)立法區(qū)分處分行為和負(fù)擔(dān)行為，物權(quán)的效力在相當(dāng)程度上不受負(fù)擔(dān)行為及其所發(fā)生的變化之影響。因此，在《物權(quán)法(草案)》(四次審議稿)中將土地使用權(quán)續(xù)期的期限和土地使用費(fèi)的繳納問(wèn)題(負(fù)擔(dān)行為所要解決的問(wèn)題)授權(quán)國(guó)務(wù)院規(guī)定，沒(méi)有什么不妥當(dāng);后來(lái)刪除了這些難以決定的內(nèi)容，也是合情合理的。
我想強(qiáng)調(diào)的是，《物權(quán)法》第149條第1款所要解決的問(wèn)題，僅限于住宅土地使用權(quán)的自動(dòng)續(xù)期(權(quán)利存續(xù))問(wèn)題，并不涉及土地費(fèi)用負(fù)擔(dān)等其他問(wèn)題。
第149條的制度意義，是實(shí)現(xiàn)了百姓永久使用國(guó)有土地的夢(mèng)想
住宅土地使用權(quán)自動(dòng)續(xù)期要不要附條件，這是一個(gè)老問(wèn)題。這個(gè)問(wèn)題的產(chǎn)生實(shí)際與我國(guó)國(guó)有土地的有償使用和限期使用制度有關(guān)，更與我國(guó)《物權(quán)法》實(shí)行的物權(quán)法定主義的邏輯、區(qū)分處分行為和負(fù)擔(dān)行為的制度結(jié)構(gòu)有關(guān)。
自首次表述住宅土地使用權(quán)“自動(dòng)續(xù)期”后，立法者都是將住宅土地使用權(quán)的存續(xù)問(wèn)題和土地使用費(fèi)的交納問(wèn)題區(qū)別對(duì)待的，這是我們認(rèn)識(shí)《物權(quán)法》第149 條自動(dòng)續(xù)期制度時(shí)絕對(duì)不能忽視的前提條件。不注意這個(gè)前提條件，圍繞《物權(quán)法》第149條所展開(kāi)的爭(zhēng)論多少都會(huì)失去意義。承認(rèn)并注意到這個(gè)前提條件，我們才能合理解釋《物權(quán)法》第149條第1款的創(chuàng)新意義和制度價(jià)值：住宅土地使用權(quán)的自動(dòng)續(xù)期，實(shí)現(xiàn)了我國(guó)百姓永久使用國(guó)有土地的夢(mèng)想。
眾所周知，除劃撥土地使用權(quán)外，國(guó)有土地使用制度實(shí)行有償使用和限期使用，土地使用者應(yīng)與國(guó)家(政府)訂立土地使用權(quán)出讓合同，約定使用期限和出讓金等等，經(jīng)登記取得土地使用權(quán);以出讓方式經(jīng)登記取得的土地使用權(quán)，因出讓合同規(guī)定的使用年限屆滿(mǎn)而終止。在土地使用年限屆滿(mǎn)前，土地使用者可以申請(qǐng)續(xù)期，經(jīng)重新簽訂出讓合同，支付土地使用權(quán)出讓金，并辦理土地使用權(quán)續(xù)期登記。土地使用者未申請(qǐng)續(xù)期或者雖申請(qǐng)續(xù)期但未獲批準(zhǔn)的，土地使用權(quán)由國(guó)家無(wú)償收回。
但是，《物權(quán)法》第149條第1款規(guī)定住宅土地使用權(quán)自動(dòng)續(xù)期，與上述法定的國(guó)有土地使用權(quán)申請(qǐng)續(xù)期制度完全不同，依照“新法優(yōu)于舊法”的規(guī)則，無(wú)異于在住宅土地使用權(quán)事項(xiàng)上廢除了土地使用權(quán)的申請(qǐng)續(xù)期制度。住宅土地使用權(quán)的自動(dòng)續(xù)期，是我國(guó)國(guó)有土地使用權(quán)申請(qǐng)續(xù)期制度的一個(gè)重大例外，等于向社會(huì)宣告：住宅土地使用權(quán)經(jīng)登記而取得，因?yàn)樽詣?dòng)續(xù)期而永久有效。該規(guī)定強(qiáng)化并有效落實(shí)了民眾對(duì)“居者有其屋、有恒產(chǎn)者有恒心”的殷切期盼，奠定了住宅土地使用權(quán)可以事實(shí)上永久存續(xù)的法律基礎(chǔ)，成為本世紀(jì)以來(lái)我國(guó)重樹(shù)民眾創(chuàng)造和保有財(cái)富信心的最具價(jià)值的法律制度。
《物權(quán)法》第149條第1款規(guī)定住宅土地使用權(quán)自動(dòng)續(xù)期，沒(méi)有規(guī)定任何條件，如果在解釋這個(gè)條款時(shí)附加條件，如要求協(xié)商訂立續(xù)期合同、繳納土地費(fèi)用等，不僅超出了法律規(guī)定的應(yīng)有文義，而且違反物權(quán)法定主義。就土地費(fèi)用負(fù)擔(dān)問(wèn)題而言，不論住宅土地使用權(quán)人是否與政府已經(jīng)協(xié)商妥當(dāng)土地費(fèi)用的負(fù)擔(dān)，都不會(huì)影響住宅建設(shè)用地使用權(quán)的存續(xù)。
也因此，我們現(xiàn)在討論《物權(quán)法》第149條第1款規(guī)定的自動(dòng)續(xù)期制度，非要扯上土地費(fèi)用負(fù)擔(dān)與否并將之作為住宅土地使用權(quán)自動(dòng)續(xù)期的條件，勢(shì)必造成對(duì)住宅土地使用權(quán)自動(dòng)續(xù)期制度理解的混亂。那些主張住宅土地使用權(quán)自動(dòng)續(xù)期是有條件的觀點(diǎn)，不論其條件寬厚(例如象征性支付土地費(fèi)用)抑或苛刻，都不是在解釋而是在否定住宅土地使用權(quán)自動(dòng)續(xù)期制度。
住宅土地自動(dòng)續(xù)期后是否繳納土地費(fèi)用，是一個(gè)待解決的法律問(wèn)題
同時(shí)，住宅土地使用權(quán)自動(dòng)續(xù)期無(wú)條件并不表明土地使用權(quán)人沒(méi)有義務(wù)繳納土地費(fèi)用。在物權(quán)制度的構(gòu)造上，住宅土地使用權(quán)人在自動(dòng)續(xù)期后是否繳納或者如何繳納土地費(fèi)用，是一個(gè)與土地使用權(quán)的自動(dòng)續(xù)期沒(méi)有關(guān)系的、待解決的其他法律問(wèn)題。
我國(guó)城市的土地歸國(guó)家所有，國(guó)家依法實(shí)行國(guó)有土地有償和限期使用制度。實(shí)現(xiàn)國(guó)有土地的有償和限期使用制度的基本方式，為土地使用權(quán)出讓?zhuān)础皣?guó)家以土地所有者的身份將土地使用權(quán)在一定年限內(nèi)讓與土地使用者，并由土地使用者向國(guó)家支付土地使用權(quán)出讓金”。國(guó)有土地使用權(quán)的最高年限按照建設(shè)用途分為 40-70年，其中“居住用地”的最高使用年限為70年。國(guó)有土地使用權(quán)期限屆滿(mǎn)，為保障不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利的穩(wěn)定和存續(xù)，實(shí)行申請(qǐng)續(xù)期制度，土地使用權(quán)人并同時(shí)負(fù)擔(dān)相應(yīng)的土地費(fèi)用。不論我們有多么強(qiáng)烈的愿望，讓百姓能夠從《物權(quán)法》第149條第1款規(guī)定的“自動(dòng)續(xù)期”制度中獲得無(wú)償使用國(guó)有土地的利益，在既有的國(guó)有土地有償使用制度框架下，這個(gè)愿望都是不現(xiàn)實(shí)而且難以實(shí)現(xiàn)的。
這就是說(shuō)，國(guó)有土地有償使用制度是住宅土地使用權(quán)自動(dòng)續(xù)期后要不要繳納土地費(fèi)用問(wèn)題的始作俑者。我們必須注意到，《物權(quán)法》第149條規(guī)定的自動(dòng)續(xù)期僅僅在土地使用權(quán)的存續(xù)問(wèn)題上改革了既有的土地使用權(quán)申請(qǐng)續(xù)期制度，沒(méi)有意圖且客觀上也不是突破國(guó)有土地有償使用的制度體系。有學(xué)者主張住宅土地使用權(quán)無(wú)條件自動(dòng)續(xù)期，土地使用權(quán)人在續(xù)期后沒(méi)有義務(wù)繳納土地費(fèi)用，多少有些夸大了《物權(quán)法》第149條第1款的作用，并無(wú)助于解決土地使用權(quán)人是否有義務(wù)繳納土地費(fèi)用的問(wèn)題，這是一個(gè)物權(quán)法立法時(shí)難以解決而不得不擱置的老問(wèn)題。
民眾對(duì)其住宅擁有永久和穩(wěn)定的權(quán)利，對(duì)其住宅所使用的國(guó)有土地同樣也擁有了穩(wěn)定和“永久”的權(quán)利，這是我國(guó)《物權(quán)法》在建構(gòu)不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利及其保護(hù)制度上的一個(gè)歷史性突破。但是，上至政府下至民眾都應(yīng)當(dāng)清醒地認(rèn)識(shí)到，住宅土地使用權(quán)自動(dòng)續(xù)期就是自動(dòng)續(xù)展期限以維持原土地使用權(quán)的效力。在住宅土地使用權(quán)期限屆滿(mǎn)時(shí)，不論登記機(jī)關(guān)對(duì)其續(xù)展事項(xiàng)在登記簿上是否有所注明，住宅土地使用權(quán)均是有效存續(xù)的權(quán)利。在明確這個(gè)前提后，國(guó)有土地所有權(quán)人才有機(jī)會(huì)與住宅土地使用權(quán)人協(xié)商續(xù)期后的土地費(fèi)用負(fù)擔(dān)問(wèn)題。
關(guān)于住宅土地使用權(quán)續(xù)期后的土地費(fèi)用負(fù)擔(dān)問(wèn)題，我們現(xiàn)在面臨的處境與《物權(quán)法》頒布時(shí)的狀況并沒(méi)有多少改善，仍然缺乏條件提出切實(shí)可行的一攬子解決問(wèn)題的方案，因?yàn)檫@個(gè)問(wèn)題涉及到國(guó)有土地有償使用制度的深層次改革。
應(yīng)無(wú)條件落實(shí)住宅土地的自動(dòng)續(xù)期，以公平合理的辦法解決費(fèi)用負(fù)擔(dān)問(wèn)題
住宅土地使用權(quán)自動(dòng)續(xù)期是無(wú)條件的。自動(dòng)續(xù)期仍以土地使用權(quán)是有期限的用益物權(quán)為前提，住宅土地使用權(quán)原來(lái)的期限是多少，自動(dòng)續(xù)期時(shí)至少應(yīng)不低于原有的使用期限。地方政府應(yīng)當(dāng)無(wú)條件地落實(shí)《物權(quán)法》第149條規(guī)定之“住宅建設(shè)用地使用權(quán)的自動(dòng)續(xù)期”，然后再與續(xù)期后的土地使用權(quán)人協(xié)商土地費(fèi)用的負(fù)擔(dān)問(wèn)題。土地費(fèi)用的負(fù)擔(dān)問(wèn)題是一個(gè)可以探索的、逐步解決的問(wèn)題。“溫州20年住宅土地使用權(quán)到期如何續(xù)期繳費(fèi)的事件”原本就是一個(gè)地區(qū)性問(wèn)題，作為個(gè)案可以在土地費(fèi)用的負(fù)擔(dān)問(wèn)題上作嘗試性的探索，例如屆期的土地使用權(quán)自動(dòng)續(xù)期20年，并以20年期土地使用權(quán)出讓時(shí)的合同條件要求土地使用權(quán)人交納土地費(fèi)用，這并不違反《物權(quán)法》第149條第1款的規(guī)定。要不要交費(fèi)的問(wèn)題畢竟不同于住宅土地使用權(quán)的續(xù)期，是可以在協(xié)商的基礎(chǔ)上做靈活處理的，而住宅土地使用權(quán)的自動(dòng)續(xù)期則是不容協(xié)商的。
有觀點(diǎn)認(rèn)為，處理不足70年期限的土地使用權(quán)自動(dòng)續(xù)期時(shí)，應(yīng)當(dāng)先續(xù)期到70年，并由土地使用權(quán)人補(bǔ)足未滿(mǎn)70年期間的土地出讓金差額。自動(dòng)續(xù)期是對(duì)已經(jīng)存在的土地使用權(quán)的到期續(xù)展，憑什么一定要續(xù)展到70年，并按照這個(gè)使用期限交納土地費(fèi)用?這無(wú)異于否認(rèn)不足70年使用期限的住宅土地使用權(quán)的自動(dòng)續(xù)期。雖然“溫州20年住宅土地使用權(quán)到期如何續(xù)期的事件”引起了全社會(huì)對(duì)住宅土地使用權(quán)續(xù)期要不要附加條件的大討論，但終歸不是我國(guó)《物權(quán)法》第149條第1款自身的問(wèn)題，而僅僅是發(fā)生在一個(gè)城市或者一個(gè)地區(qū)如何落實(shí)我國(guó)《物權(quán)法》第149條第1款的問(wèn)題。
我以為，在目前階段，最具可操作性的方法是無(wú)條件地落實(shí)住宅土地使用權(quán)的自動(dòng)續(xù)期，并可以不高于住宅土地使用權(quán)出讓時(shí)的條件要求土地使用權(quán)人支付土地費(fèi)用?；蛟S在不久的將來(lái)，隨著土地使用權(quán)期限屆滿(mǎn)自動(dòng)續(xù)期的案件逐步增多，我們會(huì)嘗試更多的公平合理的辦法來(lái)解決土地使用權(quán)續(xù)期后的土地費(fèi)用負(fù)擔(dān)的問(wèn)題。
(作者為中國(guó)社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所研究員)
