改變擁堵同樣可以采用改變道路設(shè)計(jì)的方式，這取決于具體的情形，但北京市仍然有很大、很大的改進(jìn)空間，比如高架橋長(zhǎng)通道的再建設(shè)，道路設(shè)計(jì)的調(diào)整，工作區(qū)和居住區(qū)的微調(diào)等。
近日，在北京政協(xié)的霧霾治理協(xié)商會(huì)上，北京環(huán)保局和交通委等部門(mén)表示明確，已經(jīng)初步制定交通擁堵收費(fèi)政策方案和技術(shù)方案，目前正處于進(jìn)一步深入研究和論證階段，曾經(jīng)被提及的擁堵費(fèi)政策，今年在北京市或?qū)?dòng)“真格”。此外，將借鑒新加坡（按通行次數(shù)收費(fèi)）、倫敦（按區(qū)域收費(fèi)10英鎊）等城市經(jīng)驗(yàn)上，目前已初步制定了收費(fèi)政策和方案。
征收擁堵費(fèi)是不是治理霧霾和治堵最后的手段？是否符合法律上依據(jù)？如何處理公車問(wèn)題？鳳凰評(píng)論曾就此采訪了北京大學(xué)法學(xué)院教授鄧峰。
訪談嘉賓：鄧峰 北京大學(xué)法學(xué)院教授
時(shí)事訪談員:葉鵬
征收擁堵費(fèi)是偷懶的管理方法
葉鵬：交通對(duì)于一個(gè)城市來(lái)說(shuō)，無(wú)疑是至關(guān)重要的。如今北上廣等特大型城市陷入“堵城”困境已是不爭(zhēng)的事實(shí)，雖然這些城市已采取搖號(hào)購(gòu)車、尾號(hào)限行等手段，不過(guò)好像改觀不大。在這種現(xiàn)狀之下，征收交通擁堵費(fèi)是不是確有必要？
鄧峰：沒(méi)有什么必要，不具備合理性，也不具備可實(shí)施性，而且是一個(gè)緣木求魚(yú)的做法。有關(guān)部門(mén)連實(shí)證數(shù)據(jù)都沒(méi)有，究竟堵車的原因是什么，沒(méi)有任何的調(diào)查研究，僅僅憑想象或空理論，就直接做出了這樣的決策。大部分研究交通的學(xué)者都不會(huì)認(rèn)為這是一個(gè)解決辦法，不僅是從技術(shù)上的角度，而且從交通經(jīng)濟(jì)學(xué)和法律規(guī)制的角度，也不支持這種方法。
從科學(xué)決策的角度來(lái)說(shuō)，出臺(tái)擁堵費(fèi)的方法來(lái)治堵，最起碼需要兩個(gè)邏輯支持：第一，擁堵的原因和上路汽車的數(shù)量之間存在更緊密的因果關(guān)系；第二，采用收費(fèi)方法能夠有效降低擁堵，尤其是有效區(qū)分擁堵的造成者和受到擁堵的困擾的人。
這兩個(gè)因果關(guān)系，在北京政府的決策中并沒(méi)有任何調(diào)查研究的數(shù)據(jù)支持。如果按照其他國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，以及交通經(jīng)濟(jì)學(xué)等學(xué)科中的既有研究，這兩個(gè)因果關(guān)系都不能簡(jiǎn)單成立。
葉鵬：很多人認(rèn)為我國(guó)的城市交通擁堵很大程度是由于道路規(guī)劃不合理以及管理粗糙造成的，現(xiàn)在出臺(tái)擁堵費(fèi)舉措是在轉(zhuǎn)嫁責(zé)任，對(duì)此，你怎么看？
鄧峰：擁堵和道路設(shè)計(jì)的關(guān)系最為緊密，現(xiàn)在的城市規(guī)劃造成道路擁堵是一個(gè)權(quán)力配置的制度問(wèn)題。比如交通部門(mén)常常抱怨，道路和交通規(guī)劃在城市小區(qū)的建設(shè)中常常沒(méi)有交通部門(mén)參與，直到堵起來(lái)才想起來(lái)交給交通部門(mén)來(lái)解決。這是因?yàn)槌鞘幸?guī)劃的權(quán)力和交通規(guī)劃的權(quán)力之間存在著配置不合理問(wèn)題。在北京，諸如天通苑、回龍觀、世紀(jì)城這些小區(qū)的設(shè)計(jì)顯然是缺乏交通規(guī)劃的。
改變擁堵同樣可以采用改變道路設(shè)計(jì)的方式，這取決于具體的情形，但北京市仍然有很大、很大的改進(jìn)空間，比如高架橋長(zhǎng)通道的再建設(shè)，道路設(shè)計(jì)的調(diào)整，工作區(qū)和居住區(qū)的微調(diào)等。
轉(zhuǎn)嫁責(zé)任的說(shuō)法可能有些不太切題，擁堵也是一個(gè)既存的事實(shí)，尤其是在北京，這種壓力，無(wú)論是來(lái)自于哪方面的，也的確比較大。不過(guò)，討論一項(xiàng)公共政策的實(shí)施，還是應(yīng)當(dāng)?shù)目紤]有效性（effectiveness）和有效率性（efficiency）。擁堵費(fèi)能夠起到的作用，簡(jiǎn)言之是效用低、效果短，但是成本高，不去考慮其他的替代方案，而簡(jiǎn)單采用類似征稅的方法，是偷懶、偷工的管理方法。
收費(fèi)制度的代價(jià)是影響公平和平等
葉鵬：從經(jīng)濟(jì)學(xué)理論上分析，城市道路并非是某些人認(rèn)為的純公共品，而是介于純公共品和私人品之間的準(zhǔn)公共品，不應(yīng)完全由政府免費(fèi)提供。是不是說(shuō)治堵問(wèn)題也就可以通過(guò)價(jià)格杠桿來(lái)調(diào)節(jié)？
鄧峰：理論上采用提高成本，抬升價(jià)格，可以改變需求。但具體到交通經(jīng)濟(jì)，隨著具體情況，問(wèn)題就會(huì)變得復(fù)雜很多。
首先，收費(fèi)并不是提高效率和創(chuàng)造財(cái)富的，而只是產(chǎn)生轉(zhuǎn)移效應(yīng)，收費(fèi)不過(guò)是政府將堵車的等待時(shí)間變成了庇古稅（由福利經(jīng)濟(jì)學(xué)家庇古針對(duì)環(huán)境污染所提出一種經(jīng)濟(jì)手段，意思是指誰(shuí)造成的外部性誰(shuí)交稅或者誰(shuí)受污染誰(shuí)得到補(bǔ)償）的方式收取了費(fèi)用，甚至這種收費(fèi)對(duì)象都沒(méi)有區(qū)分造成堵車的人和受到堵車的人；第二，如果從行為經(jīng)濟(jì)學(xué)角度來(lái)看，當(dāng)采用定價(jià)機(jī)制以罰款的方式來(lái)解決集體行動(dòng)的問(wèn)題，罰款最終會(huì)轉(zhuǎn)變意義，變成一個(gè)價(jià)格，即你支付了價(jià)格就可以違規(guī)；第三，除非采用動(dòng)態(tài)價(jià)格（浮動(dòng)收費(fèi)），采用統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的靜態(tài)價(jià)格，只是減少了行駛，并沒(méi)有提高社會(huì)效率，道路的正常通行難道不是和正常的經(jīng)濟(jì)效率、生產(chǎn)、交易等有正相關(guān)的關(guān)系嗎？靜態(tài)價(jià)格收費(fèi)更多是對(duì)彈性需求而非剛性需求起作用。但是動(dòng)態(tài)價(jià)格不具有可操作性。
其實(shí)不用訴諸于高深的經(jīng)濟(jì)學(xué)爭(zhēng)論，已有的例子已充分說(shuō)明了這個(gè)問(wèn)題。地鐵提價(jià)之后，并沒(méi)有降低擁堵。同樣，現(xiàn)在采取的每周限號(hào)一天的措施，違規(guī)之后三個(gè)小時(shí)內(nèi)罰款一百實(shí)際上形成了一個(gè)擁堵費(fèi)，并且這還是建立在提高停車收費(fèi)基礎(chǔ)之上的。這些已有的經(jīng)驗(yàn)表明采用收費(fèi)的方法沒(méi)有起到預(yù)期作用，但是政府既沒(méi)有檢討，沒(méi)有解釋，也沒(méi)有公開(kāi)收取費(fèi)用的去向。甚至已經(jīng)被證明是無(wú)效的規(guī)制仍然在繼續(xù)之中。
葉鵬：擁堵費(fèi)屬于行政收費(fèi)行為，涉及到對(duì)公民財(cái)產(chǎn)的征收，必須恪守合理行政行為。目前，如果要征收擁堵費(fèi)，現(xiàn)在是否有法律上的依據(jù)？
鄧峰：收取擁堵費(fèi)并沒(méi)有現(xiàn)行的法律依據(jù)。如果回到法律，因?yàn)榉砂膬r(jià)值爭(zhēng)論更多一些，問(wèn)題就會(huì)更多。比如反對(duì)收費(fèi)的非經(jīng)濟(jì)學(xué)觀點(diǎn)中有一個(gè)很強(qiáng)的主張就是行車和權(quán)利是聯(lián)系在一起的，既然憲法規(guī)定了工作和休息的權(quán)利，那么在工作和休息之間利用公共產(chǎn)品通行就在憲法權(quán)利中可以推導(dǎo)出來(lái)。限制這種權(quán)利既需要在實(shí)體判斷上，證明公共利益得到了提高和促進(jìn)，也需要在程序和合法性上獲得即有的法律支持。
了解這一點(diǎn)，舉一個(gè)典型的例子就可以知道。1984年，我國(guó)交通部在對(duì)高速公路收費(fèi)的時(shí)候，采用了“級(jí)差效益”的表述，意味著在國(guó)道等免費(fèi)道路上通行是默認(rèn)的權(quán)利，在高速公路上通行時(shí)因?yàn)楂@得了相對(duì)更快的速度，而需要支付差價(jià)。在相同的方向上基本存在著收費(fèi)和免費(fèi)并行的道路，這是我國(guó)法律實(shí)踐中普遍接受的理論。在特定區(qū)域進(jìn)行收費(fèi)，對(duì)該特定區(qū)域內(nèi)的擁有車輛的居民繼續(xù)加碼收稅，收取擁堵費(fèi)并沒(méi)有這樣的理論依據(jù)。同時(shí)，還將車流量轉(zhuǎn)嫁到了非限制的領(lǐng)域。
不僅如此，從法律視角的話，公平和平等顯然也是法律的重要價(jià)值，那么采用收費(fèi)方式去治堵，代價(jià)就是影響了公平和平等。首先，統(tǒng)一收費(fèi)并不能區(qū)分造成擁堵的人和受到擁堵的人，不分青紅皂白地收費(fèi)，這當(dāng)然有違為自己的行為負(fù)責(zé)的原則；其次，收費(fèi)對(duì)不同財(cái)富的人，不同需求的人會(huì)造成歧視。而且最關(guān)鍵的是，這種措施和有些規(guī)制不同，并不能真正創(chuàng)造社會(huì)財(cái)富的增加，而只是一個(gè)等待時(shí)間的貨幣化、政府收入的提高和財(cái)富轉(zhuǎn)移。
這種公平和平等問(wèn)題就更加突出，一個(gè)是大量低收入居民居住在一環(huán)、二環(huán)以內(nèi)，一個(gè)是公車的存在。公車的存在強(qiáng)化了平等問(wèn)題，也更多改變了需求彈性，公車支付的費(fèi)用仍然是來(lái)自于納稅人，這只能造成雙重征稅。
不能簡(jiǎn)單的拿國(guó)外例子對(duì)比
葉鵬：在社會(huì)公共治理上，哪方面出現(xiàn)了問(wèn)題，政府就很容易想到收費(fèi)，比如公眾普遍關(guān)注的社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)、交通罰款、燃油附加費(fèi)、高速延期收費(fèi)等等。交通擁堵費(fèi)似乎也是如此，你覺(jué)得背后的根源在哪里？
鄧峰：不能把這些例子都簡(jiǎn)單的歸到一種情形，這些情況是不同的，擁堵費(fèi)和其他的收費(fèi)還是有所區(qū)別的，擁堵費(fèi)的不合理在于前面所提到的這并不真正產(chǎn)生社會(huì)財(cái)富的增加。
當(dāng)然，我們也的確存在著這種行政管理的慣性思維，采用收費(fèi)、征稅的方式來(lái)解決問(wèn)題。這首先是公共管理和行政之中，缺乏對(duì)法律的尊重。比如擁堵費(fèi)收費(fèi)缺乏依據(jù)，現(xiàn)在卻要采用，這本身就不尊重法律。不尊重法律，如何制約呢？
其次，城市內(nèi)的道路是否適用公路法？公路法明確規(guī)定公路收費(fèi)全部用于公路建設(shè)，盡管可能會(huì)引發(fā)不平等的問(wèn)題，但也大致相當(dāng)于肉爛在湯里?，F(xiàn)在收取的很多費(fèi)用，都沒(méi)有信息公開(kāi)。如果沒(méi)有機(jī)制約束，權(quán)力行使不公開(kāi)透明，當(dāng)然就會(huì)引發(fā)濫用。
再次，我的觀點(diǎn)是，如果經(jīng)過(guò)科學(xué)論證，在某些情形下，通過(guò)收費(fèi)是可以起到促進(jìn)社會(huì)整體效率提高，社會(huì)財(cái)富增加的情形。但政府機(jī)關(guān)會(huì)有一種慣性思維，就是首先想到以收費(fèi)的方式來(lái)解決問(wèn)題，恐怕歸根結(jié)底還是一種懶政，缺乏問(wèn)責(zé)的原因。
葉鵬：談到擁堵費(fèi)，很多人就會(huì)拿出國(guó)外的例子，比如新加坡、意大利、羅馬等這些大城市。但這些“洋經(jīng)驗(yàn)”是否就能適應(yīng)我國(guó)呢？
鄧峰：我們不能簡(jiǎn)單地拿國(guó)外的收費(fèi)例子來(lái)“國(guó)際接軌”。事實(shí)上，拒絕采用收費(fèi)的更多更普遍。常常作為成功的例子，是英國(guó)倫敦在2003年在8平方英里（大約20平方公里）的中心城區(qū)，按照每輛車每天5英鎊，不論是停車還是行駛來(lái)收取費(fèi)用，有統(tǒng)計(jì)表明，車流量下降了15%，擁堵下降了30%，但是到了08年擁堵就回來(lái)了。官方解釋是這時(shí)候人們轉(zhuǎn)而步行或使用自行車，也會(huì)造成新的擁堵。姑且不考慮其他情形，北京的街區(qū)和倫敦的密集程度更不相同，如果轉(zhuǎn)向電動(dòng)車、自行車和步行，會(huì)造成更大的居民不方便和新的擁堵。紐約也曾經(jīng)想復(fù)制倫敦的經(jīng)驗(yàn)，但最終經(jīng)過(guò)研究和居民抗議，不了了之。
美國(guó)國(guó)會(huì)在2009年發(fā)布了一個(gè)研究報(bào)告，這些情況在其中都有分析。國(guó)會(huì)的預(yù)算辦公室充分研究了已有的收費(fèi)經(jīng)驗(yàn)，最終建議并不采取收費(fèi)方式降低擁堵，其中最重要的一些結(jié)論是：第一，倫敦采用了擁堵收費(fèi)，但效果并不如提高車位費(fèi)；第二，存在著其他更好更具有性價(jià)比的方案；第三，造成分配問(wèn)題、轉(zhuǎn)移效應(yīng)，對(duì)窮人和富人的影響是不同的。
去年12月3日，北京市交通委發(fā)布，2016年將研究試點(diǎn)征收擁堵費(fèi)，并針對(duì)小客車、機(jī)動(dòng)車實(shí)施更加嚴(yán)格的限行措施。但至今看不到北京市政府有什么信服力的數(shù)據(jù)或研究表明這種措施可以起到作用。
來(lái)源：鳳凰評(píng)論
