編者按：我國(guó)2015年開(kāi)始實(shí)施的《環(huán)境保護(hù)法》及其他相關(guān)單行法律較以前在行政處罰上有很大進(jìn)展，例如引入“按日計(jì)罰”等措施，但仍然存在一些問(wèn)題需要完善。在對(duì)企業(yè)違法進(jìn)行處罰的相關(guān)政策制定方面，美國(guó)的相關(guān)措施和經(jīng)驗(yàn)值得借鑒。
◆李麗平 王彬 李媛媛
美國(guó)基于威懾理論的環(huán)境民事處罰政策充分考慮企業(yè)違法收益，細(xì)化量化罰款，規(guī)范了執(zhí)法的自由裁量權(quán)，對(duì)威懾和遏制環(huán)境違法、營(yíng)造良好的守法環(huán)境發(fā)揮了非常重要的作用，被認(rèn)為是美國(guó)環(huán)境執(zhí)法史上具有里程碑意義的政策。
我國(guó)正在深入推進(jìn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合行政執(zhí)法改革，在對(duì)企業(yè)違法進(jìn)行處罰的相關(guān)政策制定方面，美國(guó)的相關(guān)措施和經(jīng)驗(yàn)值得借鑒。
美國(guó)環(huán)境罰款政策的背景及安排
經(jīng)歷了20世紀(jì)70年代的“環(huán)境十年”，1981年1月至1983年3月，美國(guó)的環(huán)境執(zhí)法存在混亂和無(wú)序狀態(tài)。
在此背景下，美國(guó)環(huán)保局為加強(qiáng)執(zhí)法，有效實(shí)現(xiàn)對(duì)環(huán)境違法企業(yè)的威懾以及合理維護(hù)公平的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，制定了環(huán)境行政處罰政策，將環(huán)境違法企業(yè)由于違法而獲得的經(jīng)濟(jì)利益等因素作為行政處罰的關(guān)鍵構(gòu)成要素，并用定量模型計(jì)算。這些政策至今仍在發(fā)揮作用。
美國(guó)環(huán)保局關(guān)于民事處罰的一般通則政策安排，主要是1984年2月16日發(fā)布的兩個(gè)政策文件：《民事處罰總政策》與《民事處罰評(píng)估的具體方法框架》。
《民事處罰總政策》指出，“允許違法者從違法行為中受益，是將守法者置于競(jìng)爭(zhēng)的不利地位，而構(gòu)成對(duì)他們的懲罰。因此，罰款應(yīng)當(dāng)至少收繳因?yàn)檫`法而產(chǎn)生的主要經(jīng)濟(jì)利益”。為此，該政策設(shè)定了處罰的三個(gè)目標(biāo)：威懾、公平公正、環(huán)境問(wèn)題的快速解決。《民事處罰評(píng)估的具體方法框架》旨在提供如何編寫(xiě)用戶特定方案政策懲罰評(píng)估的指南，以確保總政策可以被一致實(shí)施。
此外，美國(guó)環(huán)保局還制定了幾個(gè)具體的指南和規(guī)則，具體環(huán)境法律中也有相應(yīng)的政策安排。
美國(guó)環(huán)境罰款政策包括三個(gè)部分：經(jīng)濟(jì)利益、嚴(yán)重性、調(diào)整因素三部分。值得關(guān)注的是，經(jīng)濟(jì)利益部分旨在除去任何由于環(huán)境違法而獲得的經(jīng)濟(jì)收益。經(jīng)濟(jì)利益部分的具體內(nèi)容包括：由于延遲成本而帶來(lái)的利益、由于非遵約而規(guī)避成本帶來(lái)的利益、由于違法而產(chǎn)生的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)所獲利潤(rùn)。
美國(guó)環(huán)境罰款的特點(diǎn)分析
美國(guó)的行政處罰政策既與企業(yè)經(jīng)濟(jì)利益密切掛鉤，有效起到威懾效果，又減少了自由裁量權(quán)的濫用。其實(shí)現(xiàn)途徑和特點(diǎn)分析如下：
一是環(huán)境罰款充分考慮違法企業(yè)的不當(dāng)利得。
美國(guó)環(huán)保局利用威懾理論，明確將由于違法而獲得的經(jīng)濟(jì)利益納入罰款，充分實(shí)現(xiàn)“違法成本高”，主要有兩方面的特征：
充分考慮違法企業(yè)的違法經(jīng)濟(jì)利益，包括由于延遲成本而帶來(lái)的利益、由于非遵約而規(guī)避成本帶來(lái)的利益，以及由于違法而獲得的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)所獲利潤(rùn)。總之，就是要通過(guò)考慮各種成本和因素，最終除去違法企業(yè)任何由于環(huán)境違法而獲得的經(jīng)濟(jì)收益。
違法企業(yè)的不當(dāng)利得計(jì)算充分考慮宏觀經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，對(duì)違法企業(yè)違法所獲經(jīng)濟(jì)利益的考慮是動(dòng)態(tài)的現(xiàn)值，而非固定值。從1997年開(kāi)始充分考慮經(jīng)濟(jì)變動(dòng)因素，例如稅率、利率、物價(jià)、通貨膨脹率等。自2016年起，美國(guó)環(huán)保局每年對(duì)通貨膨脹率等指標(biāo)進(jìn)行修訂，以確保罰款金額貼現(xiàn)實(shí)、無(wú)水分。例如，根據(jù)《清潔水法》，1997年之前每天罰款最大額度為2.5萬(wàn)美元，考慮10%的通貨膨脹率，1997年之后每天罰款額度為最高2.75萬(wàn)美元。
二是環(huán)境罰款充分考慮違法企業(yè)的支付能力。
美國(guó)環(huán)保局細(xì)化罰款額度，充分考慮違法企業(yè)的經(jīng)濟(jì)狀況和支付能力，并將其作為罰款的調(diào)整因素。在特定情況下，環(huán)保局需要在衡量相對(duì)人的支付能力的基礎(chǔ)上將罰款降低到合理的水平，盡可能避免罰款超過(guò)違法企業(yè)支付能力。既不令違法企業(yè)由此而破產(chǎn)或關(guān)門(mén)，使環(huán)保背黑鍋，也要“打蛇七寸”，打到其痛處，充分起到威懾作用。為確保定量客觀評(píng)估違法企業(yè)的支付能力，還針對(duì)公司、個(gè)人、市政等不同主體分別開(kāi)發(fā)了ABEL模型、INDIPAY模型、MUNIPAY模型三個(gè)不同的支付能力定量測(cè)算模型。
三是保持環(huán)境罰款的一致性，減少自由裁量權(quán)。
對(duì)類(lèi)似案件處以類(lèi)似的罰金對(duì)于保證美國(guó)環(huán)保局執(zhí)法工作的可信度以及實(shí)現(xiàn)公平待遇目標(biāo)至關(guān)重要。
美國(guó)環(huán)保局建立了幾種提高一致性的機(jī)制：1990年8月9日頒布《關(guān)于在環(huán)保局執(zhí)法行動(dòng)中記錄罰款計(jì)算和理由的指南》，完整描述每項(xiàng)罰金的制定方法，每個(gè)案例文件必須按照該描述涵蓋初步威懾金額的計(jì)算方法和調(diào)整方法，同時(shí)還應(yīng)包括調(diào)整的各種事實(shí)和理由。
采用系統(tǒng)的模型定量方法計(jì)算罰金的利益部分和嚴(yán)重性部分，兩者共同構(gòu)成初始威懾金額。
專(zhuān)門(mén)規(guī)定了如何統(tǒng)一使用調(diào)整因素，以便在開(kāi)始和解談判之前確定初始金額，或在談判開(kāi)始后確定調(diào)整金額。
四是運(yùn)用用戶友好的BEN模型工具計(jì)算經(jīng)濟(jì)利益。
BEN模型（economic benefit的簡(jiǎn)稱(chēng)），用于計(jì)算經(jīng)濟(jì)收益現(xiàn)值（Present Value），能被政府和污染企業(yè)普遍接受。使用BEN模型計(jì)算罰款數(shù)額方便快捷，有幾項(xiàng)優(yōu)點(diǎn)：容易獲得，在美國(guó)環(huán)保局網(wǎng)站，任何人任何單位都可以免費(fèi)下載免費(fèi)使用；BEN模型并不要求執(zhí)法人員去開(kāi)展經(jīng)濟(jì)研究，沒(méi)有經(jīng)濟(jì)學(xué)知識(shí)的人也很容易操作，BEN模型運(yùn)轉(zhuǎn)所需數(shù)據(jù)包括違法發(fā)生的日期、遵約日期、遵約成本、評(píng)估成本的年份、支付罰款日等有限幾項(xiàng)數(shù)據(jù)；運(yùn)轉(zhuǎn)所需時(shí)間很短，通常一個(gè)案例計(jì)算時(shí)間只需1~2分鐘，最長(zhǎng)也不超過(guò)兩個(gè)小時(shí)；BEN模型最終輸出結(jié)果即是初始的罰款數(shù)值，該數(shù)值一般被美國(guó)環(huán)保局采用，并應(yīng)用在行政和司法辯護(hù)程序中；BEN模型允許違法企業(yè)與環(huán)境部門(mén)合作提供與違法相關(guān)的實(shí)際的金融數(shù)據(jù)。
五是建立環(huán)境行政處罰的和解程序和制度。
除非案件特別情況，污染企業(yè)和環(huán)保局一般都不愿最終以耗時(shí)耗力的司法形式結(jié)案（一般少則幾年，多則十幾年），美國(guó)90%以上的案件都最終通過(guò)和解方式結(jié)案。比如，美國(guó)環(huán)保局在做出處罰后可以與企業(yè)簽訂和解協(xié)議，以補(bǔ)充環(huán)境項(xiàng)目為條件減少一定的經(jīng)濟(jì)處罰。這既能確保經(jīng)濟(jì)處罰的威懾功能，又可以緩解執(zhí)法者與企業(yè)的對(duì)立緊張關(guān)系，有利于實(shí)現(xiàn)環(huán)境治理或改善的執(zhí)法目標(biāo)。每項(xiàng)立法均針對(duì)常規(guī)和解規(guī)定了書(shū)面處罰政策。美國(guó)環(huán)保局制定了替代性糾紛解決程序。
為促進(jìn)和解，美國(guó)環(huán)保局還制定了一些減輕處罰的政策，包括補(bǔ)充環(huán)境項(xiàng)目（SEP）、小企業(yè)守法政策、地方小政府守法援助政策等。另外，制定了快速和解協(xié)定，針對(duì)裁罰金額5000美元以下的輕微違法案件，提供有效、快速的處理方式，特別是以表單確認(rèn)的方案，這樣可以使稽查員及律師快速完成案件的后續(xù)裁處。
完善我國(guó)環(huán)境罰款的相關(guān)建議
我國(guó)2015年開(kāi)始實(shí)施的《環(huán)境保護(hù)法》及其他相關(guān)單行法律較以前在行政處罰上有很大進(jìn)展，例如引入“按日計(jì)罰”等措施，但仍然存在一些問(wèn)題需要完善。諸如環(huán)境罰款很大程度上未考慮不法利益等經(jīng)濟(jì)因素，環(huán)境罰款自由裁量權(quán)規(guī)范量化不足，“按日連續(xù)計(jì)罰”等環(huán)境行政處罰威懾力度仍不足，環(huán)境處罰和解制度尚未建立等問(wèn)題。
筆者建議，應(yīng)借鑒美國(guó)相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步完善相關(guān)法律和政策措施。
首先，環(huán)境法律和政策中增加引入“沒(méi)收違法所得”。 建議根據(jù)《行政處罰法》中“沒(méi)收違法所得”相關(guān)規(guī)定，在未來(lái)的環(huán)境法律法規(guī)修訂中將“沒(méi)收違法所得”列入，并具體規(guī)定違法企業(yè)違法所獲得的經(jīng)濟(jì)利益類(lèi)型標(biāo)準(zhǔn)等。
具體建議：一是在未來(lái)的《環(huán)境保護(hù)法》修訂以及《水污染防治法》有關(guān)單行法修訂中，增加規(guī)定“沒(méi)收違法所得”，或者將違法企業(yè)所獲得的經(jīng)濟(jì)利益納入作為設(shè)定罰款的主要原則和內(nèi)容。二是修訂2010年《環(huán)境行政處罰辦法》，將違法企業(yè)所獲得的經(jīng)濟(jì)利益納入作為重要內(nèi)容，參考美國(guó)的經(jīng)濟(jì)利益部分考慮的因素，詳細(xì)明確具體應(yīng)考慮的經(jīng)濟(jì)要素。
其次，制定并定期修訂環(huán)境罰款標(biāo)準(zhǔn)和按日計(jì)罰實(shí)施細(xì)則，并充分考慮利率和通貨膨脹率等宏觀經(jīng)濟(jì)因素的影響。
建議制定專(zhuān)門(mén)的《環(huán)境行政處罰經(jīng)濟(jì)利益因素指南》，合理細(xì)化和規(guī)范環(huán)境罰款標(biāo)準(zhǔn)。另外，制定《“按日連續(xù)計(jì)罰”實(shí)施細(xì)則》，實(shí)施細(xì)則中充分體現(xiàn)企業(yè)的經(jīng)濟(jì)因素。無(wú)論《環(huán)境行政處罰經(jīng)濟(jì)利益因素指南》還是《“按日連續(xù)計(jì)罰”實(shí)施細(xì)則》都要充分考慮宏觀經(jīng)濟(jì)因素的影響，設(shè)定專(zhuān)門(mén)條款作出規(guī)定，并定期（每年或每幾年）對(duì)利息、通貨膨脹率等因素進(jìn)行調(diào)整。
第三，探索建立環(huán)境行政處罰的和解制度。
建議建立環(huán)境行政處罰和解機(jī)制，一是修訂《環(huán)境保護(hù)法》和有關(guān)環(huán)保專(zhuān)項(xiàng)法律法規(guī)，確立我國(guó)生態(tài)環(huán)境執(zhí)法中的行政和解制度，同時(shí)配套修改《環(huán)境行政處罰辦法》，將環(huán)境行政處罰的和解制度納入作為重要內(nèi)容。二是制定和解配套鼓勵(lì)政策，鼓勵(lì)違法者自愿提出環(huán)境補(bǔ)償計(jì)劃和配套措施取代部分罰款，讓罰款有機(jī)會(huì)實(shí)質(zhì)改善受污染的環(huán)境或幫助受危害的社區(qū)大眾。三是針對(duì)1萬(wàn)元以下的小額處罰和輕微違法案件，制定表單形式的快速和解協(xié)定。四是開(kāi)展環(huán)境行政處罰和解制度試點(diǎn)。
第四，參考美國(guó)的BEN等模型，開(kāi)發(fā)環(huán)境罰款自動(dòng)裁量系統(tǒng)，快速定量計(jì)算環(huán)境罰款。
建議借鑒美國(guó)的BEN模型，根據(jù)實(shí)際建立違法企業(yè)經(jīng)濟(jì)利益計(jì)算模型和環(huán)境行政處罰自動(dòng)裁量系統(tǒng)。該模型和系統(tǒng)要充分反映上述相關(guān)政策安排。而且，模型和系統(tǒng)要做到用戶友好，并開(kāi)發(fā)APP模式，使其既可以在電腦上、也可以在手機(jī)上直接操作。模型建立后要廣泛征求學(xué)界、企業(yè)、公眾等社會(huì)各界的建議，并根據(jù)建議進(jìn)行修改完善。每年根據(jù)通貨膨脹率等數(shù)值對(duì)模型進(jìn)行修訂。將該定量模型使用培訓(xùn)納入到環(huán)境執(zhí)法培訓(xùn)計(jì)劃和課程。另外，適時(shí)引入ABEL等其他計(jì)算企業(yè)支付能力的定量模型。
作者單位：生態(tài)環(huán)境部環(huán)境與經(jīng)濟(jì)政策研究中心
來(lái)源：《中國(guó)環(huán)境報(bào)》
