柳光強(qiáng)（中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)）
2004-3-22
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??????? 稅收是靠千千萬(wàn)萬(wàn)個(gè)納稅人支撐的，但長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)對(duì)納稅人的權(quán)利不夠重視，隨著現(xiàn)代社會(huì)的發(fā)展和公民民主權(quán)利意識(shí)的增強(qiáng)，納稅人權(quán)利的保護(hù)越來(lái)越重要?！八街?，可以攻玉”，國(guó)際納稅人權(quán)利保護(hù)的經(jīng)驗(yàn)值得我國(guó)借鑒。
??????? 一、保護(hù)納稅人權(quán)利的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)
??????? （一）明確納稅人的權(quán)利世界上的法制國(guó)家如美、英、加、法等，都比較重視納稅人的權(quán)利并把它寫進(jìn)憲法中，同時(shí)制定相應(yīng)的保護(hù)納稅人權(quán)利的法律。在稅法中把征納雙方平等的權(quán)利義務(wù)作為重要內(nèi)容予以規(guī)定，頒布了諸如《納稅人權(quán)利宣言》和《納稅人手冊(cè)》等法規(guī)文件。
??????? （二）建立完善的保護(hù)納稅人的制度
??????? 1、提供情報(bào)制度。對(duì)納稅人要求提供情報(bào)的權(quán)利，各國(guó)采取了相應(yīng)的制度。如在OECD成員國(guó)中，所有的國(guó)家都向納稅人提供完成納稅申報(bào)表的方法、稅收減免制度的利用方法以及稅收制度如何發(fā)揮作用等；約半數(shù)國(guó)家編寫了面向?qū)W校的特殊教材，并向納稅人簡(jiǎn)明扼要地闡明稅金的用途；當(dāng)存在對(duì)納稅人更有利的稅收制度及稅收規(guī)定可供選擇時(shí)，OECD成員國(guó)中有16個(gè)國(guó)家規(guī)定稅務(wù)行政當(dāng)局有義務(wù)向納稅人提供對(duì)其最有利的情報(bào)。

??????? 2、稅收訴訟制度。OECD成員國(guó)大部分國(guó)家采取了如下稅收訴訟制度：
??????? （1）OECD成員國(guó)中除意大利、挪威、西班牙三國(guó)以外所有國(guó)家均采用訴訟前置制度，多數(shù)國(guó)家的納稅人就稅法的解釋與稅務(wù)行政機(jī)關(guān)意見不一致時(shí)，以及對(duì)稅務(wù)行政機(jī)關(guān)的處罰不服時(shí)，在向一般法院提出訴訟之前，可先向稅務(wù)行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的受理單位提出不服的申訴，要求復(fù)議，或向?qū)ｉT的稅收不服審判所及稅務(wù)法院提出申訴。
??????? （2）OECD國(guó)家提起訴訟的案件多屬稅額是否合理問(wèn)題，而連同日本在內(nèi)的美國(guó)、德國(guó)、法國(guó)和意大利等國(guó)家提起訴訟的案件則包括一切稅收行政行為。
??????? （3）OECD成員國(guó)中除西班牙、瑞典以外，其他國(guó)家都規(guī)定納稅人在稅務(wù)訴訟中勝訴時(shí)將被免除擔(dān)負(fù)訴訟費(fèi)用。
??????? （4）為減少提出訴訟，有15個(gè)國(guó)家采取了一套行之有效的稱作OMTVDSMAN的制度，也即專門處理行政人員舞弊情況的制度。
??????? 3、稅務(wù)情報(bào)保護(hù)制度。OECD成員國(guó)中，有7個(gè)國(guó)家可向負(fù)責(zé)社會(huì)保障的行政部門提供納稅人的情報(bào)，14個(gè)國(guó)家可在一定條件下向其他法律機(jī)構(gòu)及政府機(jī)構(gòu)提供納稅人情報(bào)資料。
??????? （三）在涉稅事務(wù)中采取有效的保護(hù)納稅人的措施
??????? 1、成立納稅人維權(quán)組織。德國(guó)的納稅人組織被稱為納稅人聯(lián)盟。聯(lián)盟的努力目標(biāo)有七項(xiàng)：改革稅制、限制稅額、簡(jiǎn)化手續(xù)、節(jié)約財(cái)政、拒絕浪費(fèi)、限制政府開支范圍和提高政府機(jī)關(guān)效率。法國(guó)則成立了中小企業(yè)管理中心。中心的職責(zé)是：幫助小型企業(yè)管理賬目，進(jìn)行稅收指導(dǎo)，保證申報(bào)納稅的真實(shí)性和準(zhǔn)確性，宣傳稅收政策法規(guī)。
??????? 2、健全納稅人服務(wù)體系。國(guó)外除了廣泛運(yùn)用現(xiàn)代技術(shù)方便納稅人履行納稅義務(wù)外，還建立健全納稅人服務(wù)體系。如美國(guó)，除了在稅務(wù)部門設(shè)置專門的納稅人服務(wù)組織外，還制定詳細(xì)的納稅人幫助和教育計(jì)劃。美國(guó)的納稅人幫助計(jì)劃是國(guó)內(nèi)收入局組織一大批經(jīng)國(guó)內(nèi)收入局培訓(xùn)的志愿者，免費(fèi)給納稅人提供咨詢，幫助納稅人準(zhǔn)備各種納稅申報(bào)表。
??????? 3、發(fā)揮稅收中介服務(wù)組織在維護(hù)納稅人權(quán)利中的作用，紛紛建立組織嚴(yán)密的稅務(wù)中介服務(wù)機(jī)構(gòu)，為納稅人提供公正、周到的稅收服務(wù)。如澳大利亞目前就有稅務(wù)代理機(jī)構(gòu)3萬(wàn)多家。全國(guó)約有80%的納稅人通過(guò)稅務(wù)代理申報(bào)納稅。
??????? 二、保護(hù)納稅人權(quán)利的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)對(duì)我國(guó)的啟示
??????? （一）依法保護(hù)納稅人的權(quán)利
??????? 一是在《憲法》中明確規(guī)定納稅人的權(quán)利。我國(guó)有關(guān)納稅人權(quán)利保護(hù)的法律都散見于稅法及《行政復(fù)議法》和《行政訴訟法》等法律文件中，而作為最高法律效力的《憲法》沒(méi)有關(guān)于納稅人權(quán)利的原則規(guī)定。
??????? 二是制定專門的納稅人權(quán)利保障法律。我國(guó)至今沒(méi)有專門的納稅人權(quán)利保護(hù)的法律，從而使一些重要的納稅人的權(quán)利，保護(hù)納稅人權(quán)利的基本原則還沒(méi)有在法律上作出規(guī)定。
??????? 三是將納稅人權(quán)利具體化，使權(quán)利的保障落到實(shí)處。《稅收征管法》及其實(shí)施細(xì)則的制定，反映出稅收征管工作的重大改革思想。但是，納稅人權(quán)利的保障缺乏操作性。我們應(yīng)通過(guò)相關(guān)法律對(duì)納稅人所享有的知情權(quán)、申請(qǐng)減免退稅權(quán)、陳述申辯權(quán)、賠償權(quán)以及檢舉控告權(quán)具體化，使納稅人了解自己的權(quán)利。
??????? 四是完善稅收?qǐng)?zhí)法程序，實(shí)行“程序治權(quán)”。明確稅收?qǐng)?zhí)法權(quán)運(yùn)行的具體程序，加強(qiáng)稅收?qǐng)?zhí)法與相關(guān)法律（如擔(dān)保法、破產(chǎn)法等）及相關(guān)部門（如工商、銀行、公安等）在執(zhí)行過(guò)程中的有效銜接。
??????? 五是建立稅收?qǐng)?zhí)法責(zé)任制，實(shí)行“制度治權(quán)”。建立以崗位責(zé)任、評(píng)議考核和過(guò)錯(cuò)追究為核心的稅收?qǐng)?zhí)法責(zé)任制體系，以崗位責(zé)任為基礎(chǔ)，以評(píng)議考核為手段，以過(guò)錯(cuò)追究為保障。
??????? 六是建立權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督機(jī)制，實(shí)行“權(quán)力治權(quán)”。在各級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)內(nèi)建立專門的行政執(zhí)法監(jiān)督機(jī)構(gòu)，接受社會(huì)各界對(duì)包括稅務(wù)機(jī)關(guān)在內(nèi)的各類行政機(jī)關(guān)執(zhí)法活動(dòng)的舉報(bào)、上訪和申訴，及時(shí)糾正稅收?qǐng)?zhí)法中的問(wèn)題。
??????? （二）成立納稅人協(xié)會(huì)，調(diào)動(dòng)納稅人自我維權(quán)的積極性
納稅人協(xié)會(huì)是一種民間組織，其主要職能是：幫助納稅人了解和掌握國(guó)家稅收法律及政策規(guī)定，依照國(guó)家稅法，幫助并督促納稅人履行納稅義務(wù)；監(jiān)督政府部門財(cái)稅政策是否合理；代表納稅人與政府部門和其他單位協(xié)調(diào)公共關(guān)系和經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系等。納稅人協(xié)會(huì)可先選一兩個(gè)法治環(huán)境較好的地方試點(diǎn)，待取得一定經(jīng)驗(yàn)后，再在全國(guó)逐步推開。
??????? （三）加快發(fā)展稅務(wù)代理，發(fā)揮社會(huì)中介服務(wù)組織的維權(quán)作用
??????? 加快發(fā)展我國(guó)的稅務(wù)代理，關(guān)鍵是要做好如下工作：加快稅務(wù)代理立法，健全行業(yè)管理機(jī)構(gòu)；加強(qiáng)稅務(wù)代理宣傳，提高全社會(huì)對(duì)稅務(wù)代理的認(rèn)識(shí)；采取有效措施，造就高素質(zhì)的稅務(wù)代理隊(duì)伍；正確處理好稅務(wù)部門與稅務(wù)代理機(jī)構(gòu)、代理業(yè)務(wù)與稅收征管之間的關(guān)系，促進(jìn)稅務(wù)代理走規(guī)范發(fā)展的道路。
??????? （四）完善稅收行政救濟(jì)系統(tǒng)和稅收司法救濟(jì)系統(tǒng)
稅收行政救濟(jì)系統(tǒng)主要包括行政復(fù)議制度和行政監(jiān)察制度。
??????? 1、行政復(fù)議制度。納稅人對(duì)稅務(wù)部門實(shí)施的行政行為不服時(shí)，有權(quán)向上級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)或政府提起復(fù)議。
??????? 2、行政監(jiān)察制度。納稅人對(duì)稅務(wù)執(zhí)法人員的個(gè)人違法行為，有權(quán)向行政監(jiān)察部門進(jìn)行檢舉和控告，追究違法違紀(jì)人員的責(zé)任。
??????? 目前，我國(guó)稅收司法救濟(jì)系統(tǒng)主要是由各級(jí)人民法院組成，法院內(nèi)設(shè)的行政庭負(fù)責(zé)涉稅案件的審理。由于行政案件數(shù)量大，往往導(dǎo)致涉稅案件得不到及時(shí)審理和判決，使納稅人權(quán)益得不到及時(shí)有效的保護(hù)。因此，有必要建立跨地區(qū)的稅務(wù)法院，專司納稅人對(duì)稅務(wù)行政處理和處罰行為不服提起訴訟，以及偷稅、逃稅、抗稅、騙稅犯罪案件的審理。在現(xiàn)階段，可先在普通法院設(shè)立稅務(wù)法庭作為過(guò)渡。
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