作者：黃 建(?國家稅務總局黨校，江蘇?揚州?225007)
出處：稅?務?研?究?2013年第3期??
????［作者簡介］黃建(1978?－)?，陜西寶雞人，中共國家稅務總局黨校教研二部講師，管理學博士。
????［摘?要］納稅人協(xié)會作為新興的社會治理主體是我國經(jīng)濟、社會結(jié)構(gòu)變革的產(chǎn)物，在稅收征納關(guān)系的調(diào)節(jié)中扮演著“溝通器”和“緩沖閥”的重要角色。近年來各地納稅人協(xié)會在當?shù)囟悇諜C關(guān)的支持下得到了相當?shù)陌l(fā)展，其規(guī)范行為、提供服務和反映訴求的功能日趨顯現(xiàn)，但是納稅人協(xié)會在功能履行過程中仍然客觀存在著諸多不足和缺陷，如何在分析原因和借鑒國外先進經(jīng)驗的基礎上為納稅人協(xié)會營造良好的運行環(huán)境，完善其職能內(nèi)容，則直接關(guān)系著納稅人協(xié)會的良性發(fā)展與和諧稅收管理格局的構(gòu)建。
????［關(guān)鍵詞］納稅人協(xié)會;?治理功能;?稅收管理;?征納關(guān)系;?納稅人權(quán)益
??? ［中圖分類號］F810．42?
??? ［文獻標識碼］A?
??? ［文章編號］1004?－9339(2013)03?－0077?－07
????納稅人協(xié)會的興起和蓬勃發(fā)展是市場經(jīng)濟發(fā)展與社會權(quán)力格局深度調(diào)整的產(chǎn)物。在社會轉(zhuǎn)型和稅收管理模式變革的時代背景下，納稅人協(xié)會發(fā)揮著規(guī)范行為、表達訴求、提供服務等關(guān)鍵職能，在稅務部門與納稅人之間扮演著“協(xié)調(diào)器”與“緩沖閥”的特殊角色。目前在各級國、地稅稅務機關(guān)的大力倡導和支持下，我國納稅人協(xié)會的數(shù)量持續(xù)增加，其職能也有了長足的發(fā)展，日益成為地方公共管理的重要“一極”。但由于長期受我國“總體性”社會模式及其自身發(fā)展階段的共同制約，①［1］目前，各地的納稅人協(xié)會在治理職能的履行中仍客觀存在著諸多的阻滯因素，從而直接影響著和諧稅收管理局面的形成。因此，如何在分析原因和借鑒國外先進經(jīng)驗的基礎上為納稅人協(xié)會營造良好的運行環(huán)境，完善其職能內(nèi)容，則直接關(guān)系著納稅人協(xié)會的良性發(fā)展與和諧稅收管理格局的構(gòu)建。
一、納稅人協(xié)會的發(fā)展現(xiàn)狀
????改革開放以來，中國社會進入了一個史無前例的歷史轉(zhuǎn)型期。市場經(jīng)濟體制的確立在極大地解放和發(fā)展了社會生產(chǎn)力的同時，也有力推動了社會領(lǐng)域的自治化進程，使傳統(tǒng)國家與社會的關(guān)系發(fā)生了實質(zhì)性的變化。隨著行政體制改革的推進和政府職能的轉(zhuǎn)變，公共事務逐步實現(xiàn)了由政府“單極統(tǒng)治”向社會“多極治理”的過渡，一大批社會組織登上了管理的“前臺”，通過自身的特有優(yōu)勢，高效地彌補著市場和政府治理的雙重“失靈”。具體到稅收管理領(lǐng)域，納稅人協(xié)會的產(chǎn)生是社會力量蓬勃發(fā)展的標志，也是稅務管理的社會化以及稅收征管模式創(chuàng)新的集中體現(xiàn)。近年來，各地稅務機關(guān)的服務理念和管理模式發(fā)生了重大的轉(zhuǎn)變，認識到政府與納稅人之間應該是服務與被服務的關(guān)系［2］，相繼推出了一系列充滿人性化、個性化的稅收服務種類，納稅服務的水平得到了前所未有的提升。然而，面對日益復雜征管環(huán)境和多元的利益訴求，稅務機關(guān)傳統(tǒng)“單打獨斗”的管理模式已顯得“力不從心”，難以全面、高效地回應納稅人的多重需求，導致后者對稅務部門的服務效率和質(zhì)量不甚滿意，從而阻礙了和諧征納關(guān)系的構(gòu)成?；诖耍鞯囟悇諜C關(guān)改變了以往的思維定式，充分認識到唯有調(diào)動和激發(fā)社會力量，形成合作協(xié)調(diào)、功能互補的管理模式，方能高質(zhì)、高效地完成稅收任務，同時最大限度地減少自身的服務缺陷和管理風險。為此，自?2005年以來，一批納稅人(?維權(quán))?協(xié)會紛紛在北京、江蘇、浙江、山東、山西、新疆等地成立，這些協(xié)會組織以服務稅收、服務大局、服務會員為基本宗旨，日益成為各地國、地稅機關(guān)重要的合作伙伴和征收管理工作中不可或缺的力量。經(jīng)過多年的實踐，目前其共性職能主要包括:
????第一，理念引導，宣傳咨詢。各地協(xié)會成立后，普遍將宣傳稅收法律和政策作為其基本職能。通過宣傳教育，倡導納稅人遵守稅收法律的規(guī)定，提高納稅遵從意識，主動協(xié)稅護稅、自覺申報、依法納稅、服從管理，按照稅法要求和財務制度的規(guī)定建賬建制，杜絕偷、抗、逃、騙稅款等各種違法行為。同時，通過提供咨詢服務，增強納稅人和稅務機關(guān)之間的溝通和理解，維護稅收秩序。配合稅務部門開展工作，特別是組織會員對財稅政策的調(diào)整、稅種及納稅比例的變更、會計準則的變化和檢查制度等的各種學習和輔導，為納稅人提供專業(yè)的解釋和分析，協(xié)助稅務機關(guān)解決納稅人在生產(chǎn)經(jīng)營中遇到的實際問題。
????第二，利益聚合，組織維權(quán)。各地納稅人協(xié)會都旨在為納稅人提供一種組織化的利益表達和維護機制，將納稅人分散和多樣的權(quán)利需求予以整合，從而以制度化方式進行“輸送”，實現(xiàn)維護正常的征納關(guān)系的目的。同時，納稅人協(xié)會還采用多種形式，積極受理納稅人維權(quán)方面的訴求，代表、組織納稅人向稅務機關(guān)反饋;?監(jiān)督其稅收執(zhí)法和管理工作，依法糾舉相應的違法、侵權(quán)等行為，并通過協(xié)調(diào)、申訴等方式加以糾正和解決。②此外，經(jīng)常性地向納稅人宣講相關(guān)的實體法律權(quán)利以及救濟的程序、機制等，提升納稅人的維權(quán)意識和策略，消解納稅人在征納關(guān)系中的弱勢地位。
????第三，信息交流，訴求表達。架起納稅人和政府之間信息溝通的“橋梁”是納稅人協(xié)會的又一項重要功能。納稅人協(xié)會在各地的稅收征管實踐中客觀上發(fā)揮著信息“雙向傳送”的作用。一方面，納稅人協(xié)會通過建立多樣化的信息收集渠道，全面整合和收集納稅人的各種訴求和建議，將其提供給稅務機關(guān)，為其政策調(diào)整和納稅服務質(zhì)量的提升提供思路和借鑒;?另一方面，納稅人協(xié)會還可依據(jù)自身的特殊定位，常態(tài)化地參與到稅務機關(guān)的政策制定環(huán)節(jié)中，從而及時獲悉相關(guān)的稅收政策動態(tài)，并向納稅人進行傳達和宣講，從而最大限度地消除由于信息不對稱而造成的征納障礙。③此外，納稅人協(xié)會還通過辦刊、辦報、辦網(wǎng)站等方式，及時收集、整理、發(fā)布涉及征納關(guān)系的各類稅務信息，為稅務機關(guān)和納稅人參考使用。④
二、納稅人協(xié)會功能履行中的問題分析
????盡管各地納稅人協(xié)會等社會組織日益走上了地方公共管理的“舞臺”，并發(fā)揮了相應的治理功效，然而，對比世界其他國家納稅人組織的治理職能，分析我國稅務公共管理的客觀需求，現(xiàn)實中我國各地的納稅人協(xié)會在功能履行方面仍存在著諸如民間代表性闕如、服務能力缺失、維權(quán)手段有限、自治水平低下、認可程度不高等缺陷與不足，尚難以支撐其特有的治理角色。為此，唯有深刻剖析上述問題的成因，方能為各項功能的全面實現(xiàn)提供切實可行的對策。納稅人協(xié)會作為一種新興的社會力量，其功能履行中出現(xiàn)的各種難題與我國公共權(quán)力結(jié)構(gòu)特征緊密相關(guān)。
????首先，各地納稅人協(xié)會的產(chǎn)生主要源于稅務機關(guān)的“放權(quán)”和“推動”。面對著紛繁變革的征納環(huán)境，稅務機關(guān)的管理負擔日益沉重，管理風險也持續(xù)增大，為此就必須分放權(quán)力于相關(guān)的社會組織，充分激發(fā)社會組織的活力，并與之形成合作互補的管理格局，從而方可共同應對和解決復雜的公共稅收問題，以滿足納稅人的多重需求。作為公共資源的占有者和分配者，一些地區(qū)的稅務機關(guān)便著手“自上而下”組建納稅人協(xié)會等組織，為之提供基本的諸如經(jīng)費、人員、場所等資源供給，并結(jié)合各地的稅收工作實際，指導納稅人協(xié)會確定其工作宗旨、服務內(nèi)容和職責權(quán)限等等。無疑，上述“牽頭組建”模式有助于納稅人協(xié)會及時獲取發(fā)展資源，明確服務職能，迅速進入角色并開展工作。但是，它也會形成納稅人協(xié)會對稅務機關(guān)濃重的體制依賴，即納稅人協(xié)會的產(chǎn)生主要取決于稅務機關(guān)的權(quán)力授予和資源支持，其功能和范圍幾乎完全取決于稅務機關(guān)在對時局判斷下做出的特殊安排和委任，而其民間、自主的屬性自始便顯得異常薄弱。納稅人協(xié)會往往習慣于依附稅務機關(guān)去做一些“力所能及”和“查漏補缺”的事務，更多地扮演著“助手”和“附屬”的角色，這大大削弱了協(xié)會代表會員、服務會員的自治屬性。而事實上，作為地區(qū)納稅人組織，社會合法性才應是其首要屬性，唯有依托民間力量、緊貼會員的需求，方能實現(xiàn)良性、可持續(xù)的發(fā)展。由此可見，政府的主導和塑型在相當程度上限制了納稅人協(xié)會功能的充分發(fā)揮。
其次，稅務機關(guān)管理思維和模式的轉(zhuǎn)變難以一蹴而就。市場經(jīng)濟的發(fā)展和公民權(quán)利的覺醒使得稅務機關(guān)逐步轉(zhuǎn)變了管理理念。然而，理念的更新絕非一朝一夕、一勞永逸，長期形成的包攬和管控的思維仍根深蒂固，這便造成現(xiàn)實中稅務機關(guān)很難將納稅人協(xié)會真正作為平等的治理伙伴對待。成立納稅人協(xié)會主要是稅務機關(guān)基于稅收任務的完成和自身的利益等因素的考慮，成立協(xié)會的基本目的是彌補管理不足和緩解管理壓力，在此過程中并不允許協(xié)會過多地分享、獲取相應的管理權(quán)力，從而威脅自身的主導地位。因此，在管理中“既推又控”的思路十分明顯。與之相對應便是嚴格控制協(xié)會的活動領(lǐng)域和范圍，更多的是將自己“做不了”、“做不好”、“不好做”的事務交予其來處理，協(xié)會在職能履行中往往“只許幫忙，不許添亂”。［3，4］對于理應授予協(xié)會的相關(guān)管理權(quán)限，一些稅務機關(guān)卻始終把持不放。諸如政策咨詢、立法參與、政策修訂、納稅調(diào)查、秩序維護等權(quán)能皆嚴重缺失，納稅人協(xié)會往往只擁有一些淺層次、低端的管理權(quán)力。即使在已有的權(quán)限中，也往往因為沒有充分考慮協(xié)會的承載能力和缺少配套制度的跟進，致使履行起來困難重重，形同虛設的情況屢有發(fā)生。毋庸置疑，上述“一邊倒”的管理思維在實踐中導致了納稅人協(xié)會“無權(quán)無位，無位無為”的發(fā)展境地。
????最后，法律規(guī)范的闕如導致協(xié)會自治權(quán)法律依據(jù)的缺失。從現(xiàn)行法律環(huán)境和立法狀況考察，我國民間組織的立法嚴重缺失和滯后，社會組織缺乏良好的制度環(huán)境。⑤由于缺少統(tǒng)一、規(guī)范的社會團體上位立法，目前納稅人協(xié)會的性質(zhì)、權(quán)限、功能等基礎問題只得依靠各地自行出臺的政策和章程予以規(guī)范，這難免造成標準不一、內(nèi)容混亂的局面，尤其是納稅人協(xié)會的治理功能，不同地區(qū)更是“五花八門”、“各取所需”，在協(xié)會名稱、管理對象、職能安排、程序設置等方面都存在著諸多差異，因此，多項職能難以在實踐中得到有效落實和兌現(xiàn)。同時，由于缺乏法律的調(diào)整，稅務機關(guān)和納稅人協(xié)會的權(quán)力邊界十分模糊，協(xié)會在運行中難以獲得獨立的法律地位、自治權(quán)利和維權(quán)機制，這樣一來，納稅人的權(quán)利便只能“被動”接受稅務機關(guān)的授予和委托，其功能由于長期處在不穩(wěn)定的有限狀態(tài)之中，必將嚴重削弱其社會代表性和信任度。
三、完善納稅人協(xié)會治理功能的思考
????(?一)?國外的做法與啟示
????組建納稅人協(xié)會、提升納稅服務質(zhì)量是發(fā)達國家的通常做法。澳大利亞納稅人協(xié)會成立于1919?年，是世界上成立最早的納稅人協(xié)會之一，是一個承擔稅務培訓、咨詢、調(diào)研、協(xié)調(diào)和監(jiān)督等多項職能的社會中介組織。該協(xié)會總部設在墨爾本，目前擁有會員20?000?多個，在全國6?個州和2?個區(qū)設有分支機構(gòu)，納稅人協(xié)會的地位和運行有嚴格的法律規(guī)定，協(xié)會功能的履行受協(xié)會章程的規(guī)范和保障。其主要職能包括:(?1)?定期或不定期對納稅人進行稅法解釋和咨詢，為納稅人提供相應的稅收知識服務。(?2)?參與稅法的制定和修改，代表納稅人的利益和建議，組織化、制度化地向政府表達，促進各項稅收政策更符合實際并得到切實執(zhí)行。(?3)?維護協(xié)會會員及所有納稅人的利益，當納稅人與稅務當局發(fā)生矛盾或摩擦時，代表納稅人協(xié)調(diào)與稅務當局之間的關(guān)系。(?4)?站在納稅人的立場上，監(jiān)督政府的財政收支行為，及時提出稅法在執(zhí)行中的各種問題和解決辦法，參與國際稅收交流和研討活動。［5，6］實踐證明，經(jīng)過近百年的發(fā)展，澳大利亞的納稅人協(xié)會已然成為該國稅收管理和納稅服務領(lǐng)域不可或缺的治理力量，特別在協(xié)調(diào)征納關(guān)系、協(xié)助稅法執(zhí)行以及維護會員權(quán)利等方面得到了社會的普遍信任，澳大利亞納稅人協(xié)會的管理經(jīng)驗也廣為世界其他國家吸收和借鑒。如美國為強調(diào)對納稅人權(quán)利的尊重和維護，建立了一整套納稅人中介服務機制，其中大量吸取了澳大利亞納稅人協(xié)會的做法和理念。德國專門成立了統(tǒng)一的納稅人協(xié)會，依法確立其中立的社會中介地位，納稅人協(xié)會擁有明確的管理權(quán)限和完善的管理機制。其管理的職能主要包括:?代表納稅人的利益，幫助納稅人充分了解稅法，履行稅法義務;?充分了解稅收的相應政策，并及時回復和解釋納稅人的咨詢與疑問;?監(jiān)督國家財稅方面的政策、法規(guī)和行為，向政府提出修正稅收政策的建議，使稅收額度不超越納稅人的承受能力;?定期向納稅人進行稅收知識和法規(guī)的宣傳;?建立專業(yè)的數(shù)據(jù)庫，及時向納稅人提供各類稅收信息并幫助納稅人解決稅收領(lǐng)域中的各種困難，等等。依靠其中立的角色和專業(yè)的服務，德國納稅人
協(xié)會廣受納稅人信任，成為稅收管理中具有關(guān)鍵作用的主體之一。
????綜合國外納稅人協(xié)會創(chuàng)辦和職能運作的經(jīng)驗，可為我們帶來以下啟示:?其一，依法賦予納稅人協(xié)會相應的治理地位，構(gòu)建稅務機關(guān)———納稅人協(xié)會———納稅人三方良性互動的征納格局。納稅人協(xié)會作為納稅人的自治和維權(quán)組織，其治理職能的履行受法律保護，納稅人協(xié)會唯有在“有位”、“有權(quán)”的基礎上才能”有為“。作為一個中介服務組織，納稅人協(xié)會應當致力于彌補政府和市場治理的雙重失靈，準確獲取稅法執(zhí)行中納稅人權(quán)利與義務的脫節(jié)信息，常態(tài)化地監(jiān)控政府治稅的合法性，及時矯正稅收征管中的侵權(quán)行為并合理調(diào)解征納雙方的矛盾與摩擦等，從而在切實維護納稅人合法權(quán)益的同時，推進稅收體制和法律的完善。其二，科學確定納稅人協(xié)會的治理權(quán)限，凸顯其自治和服務屬性。無論是澳大利亞還是美國、德國都在立法和協(xié)會的章程中明確規(guī)定了納稅人協(xié)會的職能，并清晰劃定了協(xié)會與稅務機關(guān)的權(quán)限邊界，兩者是合作、互補的關(guān)系，不存在隸屬和依附性，協(xié)會的職權(quán)行使不受政府的干預。作為納稅人的維權(quán)組織，其可依法行使參與稅法的制定和修改、代表納稅人監(jiān)督政府稅收政策的制定和財政收支以及監(jiān)督納稅人履行稅法義務等各種權(quán)利，從而為納稅人的各項法定權(quán)利提供組織化保障和創(chuàng)造條件。其三，構(gòu)建健全的組織體制，確保其職能的實現(xiàn)。國外納稅人協(xié)會的運作經(jīng)驗表明，統(tǒng)一、高效的組織體制是協(xié)會職能順暢運行的重要條件。前述各國普遍在全國范圍內(nèi)成立了納稅人協(xié)會總會，作為各地納稅人協(xié)會的最高領(lǐng)導機構(gòu)，擁有最高的章程制定權(quán)、監(jiān)督權(quán)、指導權(quán)、決定權(quán)等，從而為各地協(xié)會工作的開展提供了基本準則和行為規(guī)范;?各地在總會的指導下成立分會，具體履行章程規(guī)定的職責和任務，并及時與總會進行交流、溝通;?分會之下往往依據(jù)各地的實際來成立相應的專門委員會和內(nèi)設機構(gòu)，分門別類地承擔相應的維權(quán)、溝通、咨詢、監(jiān)督等職能。［7］在這種三級組織體制的設計下，各級各類機構(gòu)分工明確、各司其職，從而使得納稅人協(xié)會的各項功能實現(xiàn)了科學分解和有效落實。
????(?二)?對策選擇
????針對我國納稅人協(xié)會在功能履行中的各種問題，我們應當在立足我國行政環(huán)境的基礎上，積極借鑒國外的經(jīng)驗和做法，優(yōu)化運行環(huán)境、協(xié)調(diào)政會關(guān)系，從而切實消除納稅人協(xié)會發(fā)展中的阻滯因素。其中，建議在以下兩個方面做出改革:
????1．?發(fā)展環(huán)境的營造。
????(?1)?立法機關(guān)應當加快立法的步伐，在依托我國現(xiàn)實的行政環(huán)境和借鑒國外經(jīng)驗的基礎上，制定出統(tǒng)一、規(guī)范的社會組織法律法規(guī)，從而為納稅人協(xié)會在內(nèi)的社會組織提供行為規(guī)范和權(quán)利保障。在統(tǒng)一上位法的基本規(guī)制下，再具體制定納稅人協(xié)會的法律規(guī)范，將協(xié)會的性質(zhì)、特征、職能、組織體制、運行機制、權(quán)利內(nèi)容、法律責任等重大問題予以明確。其中，立法的重點應當在協(xié)會自治權(quán)的內(nèi)容和政會關(guān)系的界定之上，充實、完善納稅人協(xié)會的各項職能內(nèi)容，科學劃定稅務機關(guān)和納稅人協(xié)會的權(quán)限邊界，為納稅人協(xié)會的功能實現(xiàn)提供制度保障和資源供給，確保協(xié)會功能的履行于法有據(jù)、為法所保。
????(?2)?稅務機關(guān)應當轉(zhuǎn)變思維慣式和管理模式。鑒于我國行政主導的社會結(jié)構(gòu)和公民社會力量薄弱的客觀現(xiàn)實，稅務機關(guān)的行為選擇至關(guān)重要。各地稅務機關(guān)應當積極轉(zhuǎn)變思維，樹立“合作雙贏”的管理意識，改變傳統(tǒng)的管理方式和手段，充分尊重納稅人協(xié)會的民間、服務等屬性，支持其各項功能的履行。通過職能分工、責任共擔，與納稅人協(xié)會一道應對日趨復雜的稅收征管難題。稅務機關(guān)應當本著“授權(quán)即是優(yōu)化管理”的理念，對自身的職能進行重新定位，將體現(xiàn)納稅人協(xié)會根本屬性的代表、自律和服務等相關(guān)權(quán)限盡可能予以授權(quán)和委托，為其提供良好的發(fā)展環(huán)境和制度保障，支持其扮演好利益代表、利益聚合、利益維護、信息溝通、組織協(xié)調(diào)等公共服務角色。而其自身在管理負擔大大減輕的前提下，應當將更多的精力放在“掌舵”和“監(jiān)督”職能的踐行上。在“授權(quán)留責”的原則下，各地稅務機關(guān)應當隨時跟進以便監(jiān)督和檢查納稅人協(xié)會的權(quán)利行使和管理行為是否符合政策、法律的要求以及授權(quán)的目的，通過依法對其組織執(zhí)行力的評測、管理合法性的評價以及違規(guī)越權(quán)行為的查處，確保協(xié)會規(guī)范地運行。結(jié)合協(xié)會的性質(zhì)和職能，稅務機關(guān)還應重點對納稅人協(xié)會侵犯會員合法權(quán)益、瀆職串通、因小損大等行為進行監(jiān)督，及時糾正和
懲治其運行中的違法違規(guī)做法。同時，保持與納稅人協(xié)會進行交流和研討的常態(tài)化，廓清其發(fā)展思路、協(xié)助其制定規(guī)劃、供給其各類信息、支持其機制創(chuàng)新，促使其切實提升服務品質(zhì)。
????(?3)?納稅人協(xié)會應依法并在稅務機關(guān)的協(xié)助下完善自身的內(nèi)部管理體制。科學的體制是協(xié)會職能運行的重要載體和保障，目前我國尚無全國統(tǒng)一的納稅人協(xié)會總會，各地納稅人協(xié)會在組織體制和機制建設上形式多樣、混亂，并普遍存在著行政化色彩濃重、機構(gòu)設置不合理、機制殘缺和運行不暢等問題，制度化建設中分工負責制度不完善、績效評估制度片面化、內(nèi)部會議制度不健全、議事決策制度不規(guī)范等現(xiàn)象突出，實踐證明，難以為彰顯納稅人協(xié)會的外部功能提供強大的支撐。為此，完善納稅人協(xié)會的體制，首先要借鑒西方國家的經(jīng)驗，構(gòu)建總會———分會互相指導、監(jiān)督的聯(lián)動結(jié)構(gòu)。其中，總會主要負責制定普適性規(guī)則，統(tǒng)率、規(guī)制各地納稅人協(xié)會的職能運行和服務行為;?分會在總會的指導和監(jiān)督下可結(jié)合地方稅收工作的實際，完善管理制度和創(chuàng)新運行機制，確保各自管理目標和服務內(nèi)容的實現(xiàn);?而具體到各協(xié)會內(nèi)部，則應借鑒、吸收世界非政府組織的管理模式和運行機制，按照法人式的內(nèi)部治理模式加以設計。［8］搭建會員大
會(?最高權(quán)力機構(gòu))?———理事會(?執(zhí)行機構(gòu))?———監(jiān)事會(?監(jiān)督機構(gòu))?的基本管理架構(gòu)，下設秘書處(?協(xié)調(diào)機構(gòu))?和各專門委員會作為內(nèi)設機構(gòu)，從而在相互配合和各司其職的基礎上保障納稅人協(xié)會功能的履行。
????2．?職能內(nèi)容的完善。為了保證納稅人協(xié)會規(guī)范、全面地履行其職能，應當依法對其各項職能進行分類
和明確。借鑒國外納稅人協(xié)會的職能規(guī)定，分析我國稅收管理的特點，可將納稅人協(xié)會的功能分為政治、
法治和社會三個主要類別，其中各類別又包含著相應的具體內(nèi)容，從而共同構(gòu)建起納稅人協(xié)會的職能框
架。
????(?1)?納稅人協(xié)會的政治功能。納稅人協(xié)會的政治功能主要是指納稅人協(xié)會作為稅收征納關(guān)系構(gòu)建的關(guān)鍵主體和納稅人的利益代言人，在促進納稅人民主參與、利益表達、權(quán)力監(jiān)督等方面應當具有的功能。其中包括:?第一，“雙向傳輸”的政治功能。即納稅人協(xié)會應當充分發(fā)揮“上情下達”和“下情上傳”的功能，在稅務機關(guān)和納稅人之間建立高效、暢通的信息交流機制，最大限度消除二者因信息不對稱而造成的溝通失靈。一方面，納稅人協(xié)會通過體制內(nèi)的制度安排，及時將其會員的訴求、愿望、建議、批評集中起來，傳遞給稅務機關(guān);?另一方面，把稅務機關(guān)的政策意圖以及對相關(guān)稅收管理問題的處理意見轉(zhuǎn)達給其成員。通過“雙向傳輸”功能的履行不僅能夠促使利益群體廣泛而理性地表達訴求，減少稅務機關(guān)與納稅人因直面“交鋒”而導致的“沖突”，而且有助于相關(guān)稅收執(zhí)法和管理等問題得以明確與解決，提升納稅群體的遵從度，最終有效地增進社會關(guān)系的融合和稅收秩序的穩(wěn)定。納稅人協(xié)會應當密切關(guān)注和及時反映會員的愿望和訴求，在稅務機關(guān)和納稅人之間建立起長效化的對話和協(xié)商渠道，保障納稅人的知情權(quán)和參與權(quán)，為其提供組織化的利益表達機制。第二，參與稅收政策制定的功能。一方面，應當依法賦予納稅人協(xié)會“智囊”的角色，定期與稅務機關(guān)就征管中的問題進行討論，稅務機關(guān)應當經(jīng)常性地吸收協(xié)會關(guān)于稅法執(zhí)行和稅務管理中的信息和建議，持續(xù)改進工作。另一方面，納稅人協(xié)會還應為納稅人創(chuàng)設各種通道，搭建個人、企業(yè)會員與稅收政策制定機關(guān)的制度性關(guān)聯(lián)，幫助納稅人“登上”體制內(nèi)、高規(guī)格的論壇，在稅收政策的制定和修正中發(fā)出自己的“聲音”，切實地參與其中。第三，監(jiān)督稅收管理的功能。權(quán)利監(jiān)督權(quán)力的行使是政治民主化的基本標志，我國納稅人協(xié)會理應被授予民主監(jiān)督的職能。納稅人協(xié)會總會有權(quán)對稅務機關(guān)就稅制的科學性、稅負的公平性、稅法執(zhí)行的規(guī)范性以及稅款使用的合規(guī)性進行監(jiān)督;?而各地分會則可就稅收征、管、查等行政執(zhí)法行為和稅收管理諸環(huán)節(jié)進行監(jiān)控，對違法、違規(guī)行為進行糾舉、控制，從而促使稅收執(zhí)法運轉(zhuǎn)在法律的軌道上。
????(?2)?納稅人協(xié)會的法治功能。所謂法治功能主要是指納稅人協(xié)會在稅法宣傳、依法維權(quán)和法治建設方面所呈現(xiàn)的職權(quán)。其中，稅法宣傳是通過宣講和解讀等方式，幫助納稅人知曉和理解國家稅法的立法精神、相關(guān)規(guī)定和納稅人的權(quán)利、義務等?！跋鄬τ谄渌啥裕瑖叶惙ū容^復雜，且又不是一成不變的，單靠納稅人本身被動地接受稅法的宣傳灌輸，很難收到預期的效果，這樣，就需要納稅人協(xié)會在稅務機關(guān)與納稅人之間發(fā)揮“橋梁”和“紐帶”作用，及時主動地引導、督促、幫助納稅人了解和掌握國家稅法及具體政策規(guī)定。”［7］納稅人協(xié)會作為納稅人的“娘家”，與納稅人具有天然的親近關(guān)系，由其進行宣傳、講解更易為納稅人所信任與接受。通過上述功能的發(fā)揮，能夠強化納稅人對稅收征管的價值認同，獲悉自身的各項權(quán)利，了解國家稅務機關(guān)的職能和作用，從而提升自覺守法、依法納稅、理性維權(quán)的意識，有助于稅收管理活動的有效實施。法治功能的另一個集中表現(xiàn)便是納稅人協(xié)會的維權(quán)行動。納稅人協(xié)會作為納稅人的利益聚合和保護組織，應當致力為會員提供組織化的利益維護機制，從而改變納稅人個體“人微言輕”的博弈劣勢。納稅人協(xié)會應當依法多樣化地為會員提供法律服務，通過采取法律咨詢、支持起訴、代表人訴
訟、參與調(diào)解、協(xié)辦督辦等多種方式消除稅收征管中的納稅人合法權(quán)益受到侵害的現(xiàn)象，確保納稅人知情權(quán)、申辯權(quán)、賠償權(quán)、控告權(quán)等得到切實落實。此外，還應借鑒國外納稅人權(quán)益保障網(wǎng)絡建設的經(jīng)驗，構(gòu)建由稅務機關(guān)、納稅人協(xié)會與相關(guān)社會組織組成的納稅人利益三方協(xié)調(diào)的工作機制，通過定期召開聯(lián)席會議以及啟動調(diào)處程序等方式，消除征納雙方的利益沖突和現(xiàn)實糾紛，從而為納稅人利益訴求的表達和權(quán)益維護提供一個有效的平臺，使得征納雙方在平等的制度框架下實施互動，雙方的權(quán)力(?利)?義務關(guān)系更加明確，在溝通協(xié)調(diào)中實現(xiàn)共贏。⑥［9］
????(?3)?納稅人協(xié)會的社會功能。納稅人協(xié)會的社會功能主要是指其作為民間組織在推動公共管理的社會化、化解社會矛盾、激發(fā)社會活力以及規(guī)范社會行為等方面所發(fā)揮的作用。具體包括:?第一，社會結(jié)構(gòu)的重塑和價值重構(gòu)的功能。納稅人協(xié)會是我國稅收征納格局重構(gòu)的重要“驅(qū)動力”。作為公民社會的組織和代表力量，納稅人協(xié)會站在相對客觀的立場上，以其靈活的方式、適當?shù)男袨榻槿耄行У鼐徍蜎_突并化解征納利益主體間的矛盾，有助于促進我國國家和社會結(jié)構(gòu)的分化。［10］同時，作為納稅人的利益聯(lián)合體和組織化的社會團體，其生成和發(fā)展的過程也有利于信任、合作、團結(jié)、自律、共贏等新社會價值的塑造，以及納稅人群體遵循規(guī)則、共同參與、團結(jié)協(xié)作的行動意識的提升，而這些正是我國在加強和創(chuàng)新社會管理、構(gòu)建和諧社會的社會關(guān)系中亟需強化的內(nèi)容。第二，納稅人協(xié)會的教育功能。結(jié)合國外納稅人協(xié)會的使命和職責，我們認為納稅人協(xié)會還具有不可替代的社會感召和教化功能。納稅人協(xié)會應引導會員承擔愛國報國、守法納稅、道德自律等社會責任，教育他們更多地站在國家和社會大局的角度上思考問題，動員會員積極關(guān)注稅法的制定和稅制的改革，在稅收管理中有所擔當，自覺樹立主人、全局、誠信、參與等意識，增強自身的納稅遵從度。第三，為納稅人和稅務機關(guān)提供多元的社會服務。諸如，作為納稅人和稅務機關(guān)之間的“第三方”，納稅人協(xié)會可以更加“客觀”、“公允”地觀察和思考征納關(guān)系中的矛盾和問題，通過對比分析和實地調(diào)研，來提供解決問題的思路和對策。協(xié)會可以主動介入稅收熱點、難點問題的研究，通過擴大對外交流和深化內(nèi)部學習，同時為稅務機關(guān)和會員通報、分析行業(yè)和地區(qū)經(jīng)濟、稅收發(fā)展中的重大信息，預測、探索稅收改革的走勢和策略，從而真正成為稅務系統(tǒng)和會員的信息“集散地”。又如，代表納稅人或稅務機關(guān)協(xié)調(diào)與其他機關(guān)和社會組織的公共關(guān)系和利益關(guān)系。納稅人從事的各類工作往往要與稅務機關(guān)以外的其他社會組織發(fā)生關(guān)聯(lián)，特別是利益關(guān)聯(lián);?實踐中，單個、分散的納稅人往往難以在各類關(guān)系的博弈中獲得平權(quán)地位。為此，納稅人協(xié)會的支持、代理、協(xié)調(diào)的功能便顯得格外重要，作為納稅人的“娘家”和“靠山”，應當切實幫助納稅人解決各類難題并促成其與各社會主體形成良性的交互關(guān)系。與此同時，稅務機關(guān)在社會管理中也客觀需要納稅人協(xié)會的協(xié)助。各級稅務機關(guān)在處理與同級機關(guān)或社會組織關(guān)系的過程中，對于一些不能或不便直接辦理的事務，往往可以委托納稅人協(xié)會予以妥善處置，特別是可以借助納稅
人協(xié)會民間性、服務性的獨特優(yōu)勢，廣泛實施各類管理溝通行為，從而有效提升自身社會管理的能力和技巧。
????［參?考?文?獻］
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?????文中標注：
????①?總體性社會的特征是國家社會合一，國家占據(jù)絕對主導地位并高度整合社會。
????②如鎮(zhèn)江市地稅局的納稅人維權(quán)協(xié)會通過成立“星期六維權(quán)志愿團”，義務宣傳維權(quán)知識。2010?年又向全國稅務系統(tǒng)發(fā)出了“共同為納稅人維權(quán)”的倡議，成功舉辦了全國10?城市的納稅維權(quán)服務。近兩年來，僅在受理納稅人維權(quán)訴求方面，便接受處理152?起，其中及時解決的131?起，地稅部門限期承諾解決的21?起。
????③如浙江蒼南縣國稅局自2010?年4?月成立納稅維權(quán)協(xié)會后，本著服務社會、服務大局和服務會員的理念，積極發(fā)揮協(xié)會的信息傳送和上傳下達功能，成為了納稅人和縣國稅機關(guān)的重要“連接器”。
????④比如內(nèi)蒙古自治區(qū)成立的納稅人維權(quán)組織，其創(chuàng)辦的全國唯一的以納稅人命名的納稅人報，致力于維護納稅人的合法權(quán)益，促進各級稅務部門不斷提高納稅服務的水平和質(zhì)量。
????⑤新中國成立后，我國始終沒有出臺一部全面而系統(tǒng)的社會組織法律規(guī)范，至今社會團體的運作和行為主要依靠?3個暫行條例來調(diào)整，即《社會團體登記管理暫行條例》、《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》以及《事業(yè)單位登記管理暫行條例》，但是以上3?部行政法規(guī)多是對社團登記管理的程序做出的制度安排，而較少涉及社團的實體權(quán)利和義務。
????⑥目前，山東省威海市高新區(qū)國稅局已經(jīng)啟動了納稅人三方聯(lián)席會議維權(quán)的模式，聯(lián)席會議在稅收征管中發(fā)揮了維權(quán)通道、服務舞臺和宣傳陣地的多重功效，實踐證明取得了良好的經(jīng)濟和社會效益。但目前“三方”中“納稅人”一方仍以企業(yè)和個人為代表，還未能實現(xiàn)納稅人協(xié)會的組織化維權(quán)。筆者認為，在上述方面還可以再行探索和完善。
