信息來源： 民政部政策研究中心?發(fā)布時間：?2013-03-29

天津市民政局?

社會團(tuán)體是我國非營利性組織的重要組成部分，是社會建設(shè)的一支重要力量，是實現(xiàn)憲法賦予公民結(jié)社自由權(quán)利的主要形式。加強(qiáng)社會團(tuán)體培育發(fā)展和監(jiān)督管理，促進(jìn)社會團(tuán)體健康有序發(fā)展，發(fā)揮其在經(jīng)濟(jì)社會建設(shè)的積極作用，對于全面推進(jìn)社會主義經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)，具有重要意義。完善社會團(tuán)體登記注冊和監(jiān)督管理體制機(jī)制，是促進(jìn)社會團(tuán)體健康發(fā)展的重要制度保障。本文試圖從狹義的社會團(tuán)體入手，分析目前我國社會團(tuán)體登記管理制度的現(xiàn)狀和存在問題，借鑒其他國家管理經(jīng)驗，對進(jìn)一步完善我國社會團(tuán)體登記管理制度提出改革措施建議。?

一、社會團(tuán)體及其登記管理制度概述?

(一)社會團(tuán)體的概念及特征?

社會團(tuán)體屬于社會組織（也有稱非政府組織NGO、非營利性組織NPO等）的一種類型，屬于公民結(jié)社行為形成的組織?！吧鐣M織這個稱謂，實際上就是以前的民間組織。我國將社會組織分為三類，即社會團(tuán)體、基金會和民辦非企業(yè)單位?！?雖然民辦非企業(yè)單位和基金會等也屬于民間組織，但在我國有關(guān)民間組織法律法規(guī)建設(shè)過程中，社會團(tuán)體法規(guī)建設(shè)出現(xiàn)最早、修改次數(shù)最多、管理也是最為復(fù)雜和嚴(yán)格的一種組織。盡管非會員制的非營利組織（比如我國的民辦非企業(yè)單位、基金會，或者大陸法系區(qū)域的財團(tuán)法人）是否屬于結(jié)社自由的適用范圍，以及法人或者其他組織參與社團(tuán)的權(quán)利是否屬于結(jié)社自由的范圍，都是有待研究的問題，但是中國公民在我國憲法上的結(jié)社自由權(quán)則是明確無疑的。?

按照國務(wù)院《社會團(tuán)體登記管理條例》對社會團(tuán)體所下的定義，社會團(tuán)體是指中國公民自愿組成，為實現(xiàn)會員共同意愿，按照其章程開展活動的非營利性社會組織。根據(jù)這一定義,社會團(tuán)體具有兩個基本性質(zhì):自愿性和非營利性。自愿性也稱為志愿性,是指社會團(tuán)體由成員自愿發(fā)起成立,參與活動以自愿為基礎(chǔ)。非營利性,是指社會團(tuán)體的利潤不分配給所有者和管理者。?

（二）社會團(tuán)體的范圍?

如果按照我國民法通則規(guī)定的法人組織分類，法人分為企業(yè)法人、機(jī)關(guān)法人、事業(yè)單位法人和社會團(tuán)體法人。顯然這里的社會團(tuán)體法人的范疇要大于《社會團(tuán)體登記管理條例》中社會團(tuán)體的范圍。因為《社會團(tuán)體登記管理條例》所調(diào)整的對象只是廣義上社會團(tuán)體的一部分，有三類組織被排除在國務(wù)院法規(guī)調(diào)整范圍之外，一是參加中國人民政治協(xié)商會議的人民團(tuán)體；二是由國務(wù)院機(jī)構(gòu)編制管理機(jī)關(guān)核定，并經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)免于登記的團(tuán)體；三是機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位內(nèi)部經(jīng)本單位批準(zhǔn)成立、在本單位內(nèi)部活動的團(tuán)體。民政部關(guān)于對部分團(tuán)體免予社團(tuán)登記有關(guān)問題的通知(民發(fā)[2000]256號）2000年12月5日發(fā)布施行)又規(guī)定，部分社團(tuán)不登記和可以免予登記一、參加中國人民政治協(xié)商會議的人民團(tuán)體不進(jìn)行社團(tuán)登記。參加中國人民政治協(xié)商會議的人民團(tuán)體有：中華全國總工會、中國共產(chǎn)主義青年團(tuán)、中華全國婦女聯(lián)合會、中國科學(xué)技術(shù)協(xié)會、中華全國歸國華僑聯(lián)合會、中華全國臺灣同胞聯(lián)誼會、中華全國青年聯(lián)合會、中華全國工商業(yè)聯(lián)合會。二、經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)可以免予登記的社會團(tuán)體有:中國文學(xué)藝術(shù)界聯(lián)合會、中國作家協(xié)會、中華全國新聞工作者協(xié)會、中國人民對外友好協(xié)會、中國人民外交學(xué)會、中國國際貿(mào)易促進(jìn)會、中國殘疾人聯(lián)合會、宋慶齡基金會、中國法學(xué)會、中國紅十字總會、中國職工思想政治工作研究會、歐美同學(xué)會、黃埔軍校同學(xué)會、中華職業(yè)教育社。民政部關(guān)于對部分社團(tuán)免予社團(tuán)登記的通知（民發(fā)(2000)257號?2000年12月5日發(fā)布施行）規(guī)定，部分社團(tuán)可以免予社團(tuán)登記：一、中國文聯(lián)所屬的１１個文藝家協(xié)會可以免予社團(tuán)登記，即：中國戲曲家協(xié)會、中國電影家協(xié)會、中國音樂家協(xié)會、中國美術(shù)家協(xié)會、中國曲藝家協(xié)會、中國舞蹈家協(xié)會、中國民間文藝家協(xié)會、中國攝影家協(xié)會、中國書法家協(xié)會、中國雜技家協(xié)會、中國電視家協(xié)會。二、省、自治區(qū)、直轄市文聯(lián)、作協(xié)可以免予社團(tuán)登記。?由此可見，這些不登記和免于登記的的組織，雖然性質(zhì)上屬于社會團(tuán)體，但實際上已經(jīng)將其納入準(zhǔn)機(jī)關(guān)或者準(zhǔn)事業(yè)單位范疇，不屬于《社會團(tuán)體登記管理條例》調(diào)整的范圍，當(dāng)然社會團(tuán)體管理體制及其管理內(nèi)容和措施對其也不適用。?

志愿性、民間性、組織性是結(jié)社的基本特征，它使結(jié)社同其他社會群體生活形式有了明顯的界限……這些特征把社團(tuán)與自由人群的聚集、社團(tuán)與國家正式權(quán)力結(jié)構(gòu)、社團(tuán)與血緣組織區(qū)分開來。?因此，社會團(tuán)體是最能夠體現(xiàn)公民結(jié)社行為的民間組織。分析社會團(tuán)體管理及其體制問題，對民間組織整體管理和發(fā)展有廣泛的參考和借鑒意義。本文討論的社會團(tuán)體，是所謂狹義的，按照《社會團(tuán)體登記管理條例》規(guī)定登記并進(jìn)行管理的社會組織。?

（三）社會團(tuán)體的分類?

按照民政部對社會團(tuán)體的分類，社會團(tuán)體可根據(jù)性質(zhì)和任務(wù)區(qū)分為學(xué)術(shù)性、行業(yè)性、專業(yè)性和聯(lián)合性等。學(xué)術(shù)性社團(tuán)一般以學(xué)會、研究會命名。其中又可分為自然科學(xué)類、社會科學(xué)類及自然科學(xué)與社會科學(xué)的交叉科學(xué)類。行業(yè)性社團(tuán)一般以協(xié)會（包括工業(yè)協(xié)會、行業(yè)協(xié)會、商會、同業(yè)公會等）命名。這類社團(tuán)主要是經(jīng)濟(jì)性團(tuán)體，其中可分為農(nóng)業(yè)類、工業(yè)類和商業(yè)類等。專業(yè)性社團(tuán)一般以協(xié)會、基金會命名?。這類社團(tuán)一般是非經(jīng)濟(jì)類的，主要是由專業(yè)人員組成或以專業(yè)技術(shù)、專門資金為從事某項事業(yè)而成立的團(tuán)體。聯(lián)合性社團(tuán)一般以聯(lián)合會、聯(lián)誼會、促進(jìn)會命名。這類社團(tuán)主要是人群的聯(lián)合體或?qū)W術(shù)性、行業(yè)性、專業(yè)性團(tuán)體的聯(lián)合體。通俗的看，除了基金會以外其他以“會”字命名的民間組織如協(xié)會、學(xué)會、研究會、聯(lián)合會、聯(lián)誼會等都屬于社會團(tuán)體的范圍?；饡拿Q最后必定是“基金會”；其他的社會組織應(yīng)當(dāng)屬于民辦非企業(yè)單位性質(zhì)。?

（四）我國社會團(tuán)體管理制度的發(fā)展及形成?

自建國以來，我國共出臺三部關(guān)于社會團(tuán)體登記管理的法規(guī)：1950年《社會團(tuán)體登記暫行辦法》、1989年《社會團(tuán)體登記管理條例》、1998年，《社會團(tuán)體登記管理條例》。?

1、1950年９月，政務(wù)院第五十二次會議通過的《社會團(tuán)體登記暫行辦法》有關(guān)登記注冊和管理體制方面的主要內(nèi)容有：（１）實行注冊制，凡社會團(tuán)體都需要經(jīng)過批準(zhǔn)登記；（2）分級登記，凡全國性社會團(tuán)體應(yīng)向中央人民政府內(nèi)務(wù)部申請登記，地方性社會團(tuán)體應(yīng)向當(dāng)?shù)厝嗣裾暾埖怯?，業(yè)經(jīng)批準(zhǔn)登記的社會團(tuán)體應(yīng)分別向內(nèi)務(wù)部或當(dāng)?shù)厝嗣裾畟浒?。但參加中國人民政治協(xié)商會議的各民主黨派和人民團(tuán)體、中央人民政府另有法令規(guī)定的團(tuán)體以及機(jī)關(guān)、學(xué)校、團(tuán)體、部隊內(nèi)部經(jīng)其負(fù)責(zé)人許可組織的團(tuán)體，不在該辦法規(guī)定的登記范圍。（３）建立了主管機(jī)關(guān)審查批準(zhǔn)前置的制度。?

2、1989年《社會團(tuán)體登記管理條例》，根據(jù)1986年《民法通則》法人制度的建立，將社會團(tuán)體有分為法人社團(tuán)和非法人社團(tuán)，但不管是法人社團(tuán)或者非法人社團(tuán)，仍采用了分級登記注冊和主管機(jī)關(guān)前置審查制度，并且進(jìn)一步深化了雙重管理體制，第九條規(guī)定，申請成立社會團(tuán)體，應(yīng)當(dāng)經(jīng)過有關(guān)業(yè)務(wù)主管部門?審查同意后，向登記管理機(jī)關(guān)申請登記。第八條規(guī)定，有關(guān)業(yè)務(wù)主管部門和登記管理機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對經(jīng)核準(zhǔn)登記的社會團(tuán)體負(fù)責(zé)日常管理。?

3、1998年《社會團(tuán)體登記管理條例》，規(guī)定社會團(tuán)體應(yīng)當(dāng)具備法人資格，應(yīng)當(dāng)經(jīng)業(yè)務(wù)主管單位審查同意，并進(jìn)行登記。除了沿用前兩個行政法規(guī)的登記制度和雙重管理體制以外，又另外設(shè)立了籌備審批程序：申請成立社會團(tuán)體應(yīng)當(dāng)經(jīng)其業(yè)務(wù)主管單位審查同意，由發(fā)起人向登記管理機(jī)關(guān)申請籌備，登記管理機(jī)關(guān)可以依法作出批準(zhǔn)或者不批準(zhǔn)籌備的決定。?

以上發(fā)展過程表明，我國對社會團(tuán)體的登記管理，一貫采取的是從嚴(yán)管理的態(tài)度。不但堅持注冊登記認(rèn)可制度，實行雙重管理體制，而且審批程序越來越復(fù)雜。從第一個法規(guī)設(shè)立主管機(jī)關(guān)前置審查，到第二個法規(guī)建立雙重登記管理體制并分別賦予監(jiān)督管理職責(zé)，再到第三個法規(guī)的籌備和成立要經(jīng)過兩次雙重審批?？偟内厔菔窍蛟絹碓絿?yán)格的管理方向發(fā)展，且側(cè)重從審批登記角度出發(fā)。?

二、對我國社會團(tuán)體管理制度的現(xiàn)狀分析?

我國的社會團(tuán)體“總體上仍處在發(fā)展的初級階段，服務(wù)社會功能和自律性、誠信度還不足，外部思想觀念、體制機(jī)制方面的障礙還比較突出，發(fā)展空間和環(huán)境還不夠?qū)捤?，作用發(fā)揮與我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展形勢的要求還有很大差距?！?由此，除了自律性、誠信度方面的不足主要是社團(tuán)自身原因以外，其他發(fā)展上的差距，諸如體制機(jī)制障礙、發(fā)展空間和環(huán)境不夠?qū)捤傻?，主要與現(xiàn)行的法制制度安排及其管理的體制制度有關(guān)。按照我國現(xiàn)行法律制度，我國對社會團(tuán)體管理主要有以下基本制度：?

（一）歸口登記、雙重負(fù)責(zé)、分級管理?

歸口登記是指社會團(tuán)體統(tǒng)一由民政部和地方縣級以上民政部門登記注冊，其他任何部門無權(quán)登記社會團(tuán)體并頒發(fā)社會團(tuán)體法人登記證書。經(jīng)合法登記的社會團(tuán)體，具有法人資格和民事主體資格。?

雙重負(fù)責(zé)是指登記成立的社會團(tuán)體要接受登記管理機(jī)關(guān)即民政部門和有關(guān)業(yè)務(wù)主管單位的雙重管理。根據(jù)《社會團(tuán)體登記管理條例》規(guī)定，民政部和縣級以上地方人民政府民政部門是本級人民政府的社會團(tuán)體登記管理機(jī)關(guān)，跨行政區(qū)域的社會團(tuán)體由所跨行政區(qū)域的共同上一級人民政府的登記管理機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)管理。國務(wù)院有關(guān)部門和縣級以上地方人民政府有關(guān)部門、國務(wù)院或者縣級以上地方人民政府授權(quán)的組織，是有關(guān)行業(yè)、學(xué)科或者業(yè)務(wù)范圍內(nèi)社會團(tuán)體的業(yè)務(wù)主管單位。對社會團(tuán)體的管理職責(zé)也分別賦予雙重管理的兩個主體，登記管理機(jī)關(guān)的監(jiān)督管理職責(zé)是：①負(fù)責(zé)社會團(tuán)體的成立、變更、注銷的登記或者備案；②對社會團(tuán)體實施年度檢查；③對社會團(tuán)體違反條例的問題進(jìn)行監(jiān)督檢查，對社會團(tuán)體違反條例的行為給予行政處罰。業(yè)務(wù)主管單位的監(jiān)督管理職責(zé)是：①負(fù)責(zé)社會團(tuán)體籌備申請、成立登記、變更登記、注銷登記前的審查；②監(jiān)督指導(dǎo)社會團(tuán)體遵守憲法、法律、法規(guī)和國家政策，依據(jù)其章程開展活動；③負(fù)責(zé)社會團(tuán)體年度檢查的初審；④協(xié)助登記管理機(jī)關(guān)和其他有關(guān)部門查處社會團(tuán)體的違法行為；⑤會同有關(guān)機(jī)關(guān)指導(dǎo)社會團(tuán)體的清算事宜。概括地說，社團(tuán)登記管理機(jī)關(guān)承擔(dān)依法登記管理和依法監(jiān)督管理社團(tuán)的職責(zé)，業(yè)務(wù)主管部門側(cè)重于對社團(tuán)的業(yè)務(wù)指導(dǎo)和具體的日常管理。?

分級管理是指對不同區(qū)域的社會團(tuán)體由相應(yīng)的政府部門負(fù)責(zé)登記管理。全國性的社會團(tuán)體由民政部登記管理，國務(wù)院有關(guān)部門負(fù)責(zé)業(yè)務(wù)指導(dǎo)，承擔(dān)業(yè)務(wù)主管單位的監(jiān)督管理職責(zé)；地方性的社會團(tuán)體由地方人民政府民政部門登記，并由同級人民政府有關(guān)部門承擔(dān)業(yè)務(wù)主管單位職責(zé)。分級管理并不是說社會團(tuán)體存在一定的級別并按照其級別進(jìn)行登記管理，只是表明其會員組成的范圍和活動地域范圍的不同。各級登記管理機(jī)關(guān)登記的社會團(tuán)體都具有法人資格，他們之間可以存在橫向的協(xié)作關(guān)系，但是不存在縱向的隸屬和指導(dǎo)關(guān)系。?

（二）嚴(yán)格的準(zhǔn)入制度?

我國對社會團(tuán)體登記審批的管理采取的是非常嚴(yán)格的,主要表現(xiàn)在兩個方面:?一是雙重許可制度。一般采取行政許可的國家經(jīng)過行政機(jī)關(guān)的實質(zhì)審查后,在登記機(jī)關(guān)進(jìn)行形式性登記即可,而我國對社會團(tuán)體的許可是由業(yè)務(wù)主管單位和登記管理機(jī)關(guān)都進(jìn)行實質(zhì)性審查,而且由于雙重管理體制的雙方機(jī)關(guān),由于對社會團(tuán)體的審批和管理承擔(dān)著法定職責(zé),也就必然地采取謹(jǐn)慎的態(tài)度和嚴(yán)格的控制措施,以避免承擔(dān)不利的法律后果,從而盡量阻止與政府目標(biāo)不一致的社會團(tuán)體的成立,這對于政府似乎是一件穩(wěn)妥和保險的方法。但“這對于當(dāng)事人來說，則是一個重大的困擾。不僅是程序更加煩瑣，時間會拖延，而且兩個部門在審查標(biāo)準(zhǔn)上可能出現(xiàn)不同（特別是二者的自由裁量權(quán)很大，因而在具體問題上極易發(fā)生分歧），對當(dāng)事人帶來了不便”。?二是分段審查制度。根據(jù)《社會團(tuán)體登記管理條例》，申請成立社會團(tuán)體被分為申請籌備和申請成立登記兩個階段。《社會團(tuán)體登記管理條例》第九條規(guī)定，申請成立社會團(tuán)體，應(yīng)當(dāng)經(jīng)其業(yè)務(wù)主管單位審查同意，由發(fā)起人向登記管理機(jī)關(guān)申請籌備。第十四條規(guī)定，籌備成立的社會團(tuán)體，應(yīng)當(dāng)自登記管理機(jī)關(guān)批準(zhǔn)籌備之日起6個月內(nèi)召開會員大會或者會員代表大會，通過章程，產(chǎn)生執(zhí)行機(jī)構(gòu)、負(fù)責(zé)人和法定代表人，并向登記管理機(jī)關(guān)申請成立登記。社會團(tuán)體不但在申請成立時必須經(jīng)過登記管理機(jī)關(guān)和業(yè)務(wù)主管單位的雙重審批，而且在此之前開展籌備活動也必須經(jīng)過雙重審批。對社會團(tuán)體籌備的審批是1998年《社會團(tuán)體登記管理條例》對1989年《社會團(tuán)體登記管理條例》修改發(fā)布后增加的審批程序，體現(xiàn)了對社會團(tuán)體從嚴(yán)審批和管理的態(tài)度。?

（三）放任的監(jiān)管制度?

與嚴(yán)格的準(zhǔn)入制度相對應(yīng)的，是對社會團(tuán)體監(jiān)督管理的松懈和不力。一方面是對基層草根組織采取放任的態(tài)度，如大量活動在城市社區(qū)和農(nóng)村的高蹺隊、讀書會、合唱團(tuán)等。這些組織按照法規(guī)規(guī)定不具備登記條件，也很難經(jīng)過雙重許可進(jìn)行登記。按照《取締非法民間組織暫行辦法》，?未經(jīng)批準(zhǔn)，擅自開展社會團(tuán)體籌備活動的，未經(jīng)登記擅自以社會團(tuán)體名義進(jìn)行活動的，屬于非法民間組織，應(yīng)當(dāng)依法取締。但實際上，政府部門對這些草根組織的態(tài)度卻是既不進(jìn)行登記，承認(rèn)其合法地位，也不將其宣布為非法，予以取締，基本上是放任的態(tài)度。另一方面，是對社會團(tuán)體活動的監(jiān)督存在缺位。法規(guī)對社會團(tuán)體登記設(shè)計了細(xì)致而過于嚴(yán)格的程序，卻對監(jiān)督管理的行政處罰涉及很少。造成政府部門缺少有法可依的監(jiān)管措施，對違法行為的認(rèn)定和實施行政處罰缺少詳細(xì)的法律依據(jù)和手段。這似乎很矛盾，既然設(shè)計了嚴(yán)格的準(zhǔn)入制度，說明是要加強(qiáng)管理和控制；而在監(jiān)管方面的放任又與加強(qiáng)監(jiān)管和控制的思想相悖。也就是說，現(xiàn)行法規(guī)的出發(fā)點(diǎn)，是想著力通過準(zhǔn)入制度，嚴(yán)把入口關(guān)，限制和控制其發(fā)展，體現(xiàn)了預(yù)防為主的理念。?

（四）限制競爭發(fā)展制度?

限制競爭制度出現(xiàn)在《社會團(tuán)體登記管理條例》第十三條：在同一行政區(qū)域內(nèi)已有業(yè)務(wù)范圍相同或者相似的社會團(tuán)體，沒有必要成立的，登記管理機(jī)關(guān)不予批準(zhǔn)籌備。這樣的規(guī)定，就確定了某行政區(qū)域某業(yè)務(wù)范圍的社會團(tuán)體一旦成立，就不允許與其處于相同區(qū)域和業(yè)務(wù)范圍的其他社會團(tuán)體再登記成立，即登記成立的社會團(tuán)體具有排他性和壟斷性。從政府管理角度，限制社會團(tuán)體的競爭，有利于消除因競爭引起的各種社會不安定因素，保持社會的穩(wěn)定。社會團(tuán)體數(shù)量過大，將給政府的管理增加難度和成本，導(dǎo)致社會團(tuán)體之間為了生存獲取資源采取各種措施，偏離政府為社會團(tuán)體設(shè)定的方向，同時也使得登記成立的社會團(tuán)體“做大做強(qiáng)”的可能性增加。但是，從憲法賦予公民結(jié)社自由的保護(hù)角度看，這樣的法律設(shè)計，卻限制了其他公民或組織成立社會團(tuán)體的機(jī)會和權(quán)利，不利于保障公民結(jié)社自由權(quán)。《社會團(tuán)體登記管理條例》的立法目的是“保障公民結(jié)社自由，維護(hù)社會團(tuán)體的合法權(quán)益，加強(qiáng)對社會團(tuán)體的登記管理，促進(jìn)社會主義物質(zhì)文明、精神文明建設(shè)”，但從具體的制度設(shè)計上，限制較多，促進(jìn)發(fā)展較少。據(jù)統(tǒng)計，條例全文不足5000字，其中提到“應(yīng)當(dāng)”34處，“必須”18處，“不得”8處，培育發(fā)展的內(nèi)容很少。?

三、國外社會團(tuán)體的主要制度模式?

世界各國對社會團(tuán)體的成立大體有五種態(tài)度：（1）自由設(shè)立主義，即社會團(tuán)體可以任意成立，無需任何形式上的要件；（2）特許主義，即社會團(tuán)體根據(jù)君主的命令或者議會的立法設(shè)立（一個命令或者立法設(shè)立一個法人）；（3）行政許可主義，即社會團(tuán)體的成立由行政機(jī)關(guān)根據(jù)一般性法律規(guī)定予以許可；（4）準(zhǔn)則主義，即只要符合法律規(guī)定的成立要件，社會團(tuán)體即可因注冊而取得法律地位；（5）強(qiáng)制設(shè)立主義，即社會團(tuán)體根據(jù)法律規(guī)定設(shè)立，從而當(dāng)然成為法人。?但是各國并非只是嚴(yán)格采取五種態(tài)度當(dāng)中的一種，而是以其中一種為主，各國根據(jù)各自國情的不同選擇不同的制度。?

（一）關(guān)于設(shè)立許可的制度模式?

依據(jù)是否必須進(jìn)行注冊登記的原則，社會團(tuán)體法律地位的取得主要分為登記設(shè)立模式和自由成立模式兩大類。?

1、自由成立模式。自由成立模式就是社會團(tuán)體只需一定數(shù)量的個人之間的合意即可成立，不需經(jīng)過任何注冊登記審批手續(xù)。如果社會團(tuán)體的活動違反了法律法規(guī)，政府再進(jìn)行追查懲罰，因此自由成立模式又叫做追懲制、承認(rèn)制。西方發(fā)達(dá)國家大多采用自由成立模式。他們僅在憲法當(dāng)中規(guī)定公民的結(jié)社自由，公民依據(jù)憲法精神即可自由結(jié)社成立社會團(tuán)體。也有的國家憲法規(guī)定不采取登記注冊制度。如比利時憲法（1971）第20條規(guī)定：比利時公民有結(jié)社權(quán)，此種權(quán)利不受任何預(yù)防措施的限制。葡萄牙憲法（1976）規(guī)定：公民有權(quán)自由結(jié)社，不需任何批準(zhǔn)。在發(fā)展中國家如印度也采取自由成立模式。再如美國,成立非法人社會團(tuán)體不需要注冊登記,但成立公司形式的法人社團(tuán)則需要登記。?

2、登記設(shè)立模式。登記設(shè)立模式就是社會團(tuán)體必須按照一定的法律程序向特定的政府機(jī)關(guān)申請注冊登記,獲得該機(jī)關(guān)的批準(zhǔn)后方為成立,取得法律主題地位登記設(shè)立模式也稱為預(yù)防制、強(qiáng)制注冊制。這種模式對社會團(tuán)體的約束比較明顯，如德國、日本、新加坡、泰國等國家采用這種模式。我國在社會團(tuán)體的管理模式上也借鑒了日本的一些做法。1993年，時任國務(wù)院總理朱镕基在一次會議談到行業(yè)協(xié)會時講到：“我覺得日本在機(jī)構(gòu)設(shè)置上有值得我們借鑒的地方。它是市場經(jīng)濟(jì)，但宏觀控制也很嚴(yán)。通產(chǎn)省代替了我們幾十個部。它是通過上千個行業(yè)協(xié)會來解決的。這些行業(yè)協(xié)會是地區(qū)性的，是由企業(yè)為主組成的，很有權(quán)威。它負(fù)責(zé)給企業(yè)分配銷售額；產(chǎn)品過剩時由行業(yè)協(xié)會出面關(guān)閉效益差的工廠，再由同行業(yè)其他廠家?guī)椭@些廠家轉(zhuǎn)產(chǎn)到別的產(chǎn)品；產(chǎn)品供不應(yīng)求時，由行業(yè)協(xié)會決定哪個廠家改建擴(kuò)建，擴(kuò)大生產(chǎn)。這樣有效的防止了重復(fù)建設(shè)，盲目建設(shè)。由此看來，我國的行業(yè)協(xié)會也應(yīng)該改一下了?！?可見日本對社會團(tuán)體的管理和發(fā)展對我國在認(rèn)識上的影響是比較深遠(yuǎn)的。1998年日本頒布《特定非營利活動促進(jìn)法》，明確了特定非營利活動法人（NPO法人），其設(shè)立也需要政府的批準(zhǔn)，設(shè)立人必須向所屬政府主管機(jī)關(guān)提出申請，提交完備的申請材料，并且取得設(shè)立認(rèn)證。?

（二）關(guān)于行政管理的制度模式。不論對社會團(tuán)體采取何種態(tài)度，政府對社團(tuán)的管理大體分為兩種模式：綜合統(tǒng)籌管理模式和目的事業(yè)管理模式。?

1、綜合統(tǒng)籌管理模式是指不論社團(tuán)的組織形式和活動宗旨與活動范圍，由一個或幾個統(tǒng)一的部門來管理的模式。世界上大部分國家采取的是這樣的模式，社團(tuán)的法人登記和社團(tuán)年度檢查報告、社團(tuán)審計事務(wù)、對社團(tuán)的監(jiān)督可能由一個或幾個政府部門實行，這些部門都面對所有的社團(tuán)。如美國，社團(tuán)的稅收管理由聯(lián)邦稅務(wù)部門統(tǒng)一管理，社團(tuán)主體資格的取得、年度報告、審計及監(jiān)督則由各個州自行規(guī)定，一般是州的司法廳負(fù)責(zé)社團(tuán)登記和監(jiān)督。新加坡是由內(nèi)務(wù)部社團(tuán)注冊官負(fù)責(zé)管理。加拿大則由政府幾個部門分別進(jìn)行，社團(tuán)法人登記和注銷、年度活動報告由商業(yè)部管理，協(xié)調(diào)政府與社團(tuán)關(guān)系、給社團(tuán)撥付活動經(jīng)費(fèi)由內(nèi)務(wù)部來管理，稅務(wù)由稅務(wù)局管理。采取這種模式的國家，對于非法人社團(tuán)采取放任態(tài)度，非法人社團(tuán)可以合法活動，但不能公開募集資金和享受水手優(yōu)惠。而為了限制社團(tuán)的非法活動，采取規(guī)范嚴(yán)格的會計制度和審計制度，以及透明、多元的監(jiān)督制度。另外，就是靠社團(tuán)的自律，由民間的評估和評價機(jī)構(gòu)對社團(tuán)進(jìn)行評價，引導(dǎo)公眾的捐贈行為和公眾的評價，而公眾的評價也是一種社會監(jiān)督機(jī)制。已美國為例，紐約名為“慈善信息署”的團(tuán)體收集了全國400多個大的非營利組織的全部資料，并建立了一套評價體系，每年對這些團(tuán)體進(jìn)行評價，將結(jié)果向社會公布。另外一個非營利組織“基金會中心”將全美3萬多家基金會的資料收集到電腦網(wǎng)絡(luò)中，供公眾付費(fèi)查詢。?通過這種形式規(guī)范社團(tuán)活動，促進(jìn)社團(tuán)的優(yōu)勝劣汰。?

2、目的事業(yè)管理模式是指根據(jù)社團(tuán)的宗旨和活動范圍不同，由相應(yīng)的政府部門來管理其活動的管理模式。日本、韓國、我國臺灣是這種模式的典型代表。日本有《宗教組織法》《消費(fèi)合作社法》《私立學(xué)校法》《醫(yī)療組織法》等法律規(guī)范社團(tuán)和其他民間組織，相關(guān)政府部門的負(fù)責(zé)人和地方行政首長都有權(quán)批準(zhǔn)民間組織的成立，并通過相應(yīng)的政府部門監(jiān)督管理民間組織的活動。韓國任何一個政府部門都可能是注冊機(jī)構(gòu)，社會團(tuán)體根據(jù)宗旨的不同選擇不同的政府部門申請注冊登記。中國臺灣地區(qū)的管理模式與日本、韓國基本相同，政府的業(yè)務(wù)主管機(jī)關(guān)是非營利組織的管理機(jī)關(guān)，法院是登記機(jī)關(guān)。我國目前在行政管理上采取的是目的事業(yè)管理模式，即根據(jù)社團(tuán)宗旨和業(yè)務(wù)范圍的不同，由相應(yīng)的政府部門作為社團(tuán)的業(yè)務(wù)主管單位，承擔(dān)相應(yīng)的監(jiān)督管理職責(zé)。?

（三）關(guān)于監(jiān)管體制模式?

從各國對社會團(tuán)體登記管理和監(jiān)督職能設(shè)置和確定監(jiān)管主體上，可以把監(jiān)管體制分為三種模式：單一監(jiān)管制模式、多元監(jiān)管制模式、無監(jiān)管制模式。?

1、單一監(jiān)管制模式，也叫集中管理制模式，即社會團(tuán)體的登記注冊和日常監(jiān)管都集中在政府的一個部門，通常是司法或執(zhí)法部門或者內(nèi)務(wù)部門。英國和新加坡都是這種監(jiān)管體制。英國政府設(shè)立了獨(dú)立運(yùn)做的部門慈善委員會，對非政府組織進(jìn)行監(jiān)督管理。慈善委員會享有《慈善法案2006》規(guī)定的六項職能：⑴決定一個機(jī)構(gòu)是否能成為慈善組織；⑵鼓勵和促進(jìn)慈善組織有更好的行政管理水平；⑶鑒別和調(diào)查慈善組織在管理中明顯的不當(dāng)行為或管理不善行為，并采取與之相應(yīng)的救濟(jì)或保護(hù)行動；⑷在公共慈善募捐方面，決定是否簽發(fā)公眾捐款許可證明以及已簽發(fā)的許可證是否保持效力；⑸獲取、評估和發(fā)布與委員會職能相關(guān)或與達(dá)成委員會目的的相關(guān)信息⑹就與委員會職能相關(guān)或與達(dá)成委員會目的相關(guān)的事項向有關(guān)部委提供信息、意見或建議。新加坡政府與社會團(tuán)體的關(guān)系是典型的管理有被管理的關(guān)系。政府部門具有對社會團(tuán)體的登記注冊權(quán)、檢查權(quán)、調(diào)查權(quán)和處罰權(quán)。新加坡《社團(tuán)法》規(guī)定，社團(tuán)登記機(jī)關(guān)有權(quán)在任何時候，以簽署通知的方式，命令已經(jīng)登記的社團(tuán)公布其內(nèi)部信息，出示社團(tuán)的任何文件、帳目和人員登記記錄。而社團(tuán)中的任何高級職員、管理者都有義務(wù)按照要求提供社團(tuán)的相關(guān)信息。如果社團(tuán)遵循登記機(jī)關(guān)依法發(fā)出的命令，義務(wù)執(zhí)行人應(yīng)當(dāng)被認(rèn)定有罪，處以罰金。?

2、多元監(jiān)管制度模式就是社團(tuán)的日常監(jiān)管分散在政府的各個部門中的一種監(jiān)管模式，以日本為典型代表。多元監(jiān)管不僅是對社團(tuán)組織登記注冊權(quán)，還對社團(tuán)的日常活動進(jìn)行監(jiān)管。社團(tuán)的成立，先由政府主管機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，然后由其所在地的登記機(jī)關(guān)法務(wù)局進(jìn)行法人登記。登記機(jī)關(guān)進(jìn)行登記主要是形式審查，主要依據(jù)就是主管機(jī)關(guān)的批準(zhǔn)文件。主管機(jī)關(guān)通過的監(jiān)管職責(zé)，主要是通過年度報告制度、現(xiàn)場檢查制度和違法行為的處罰等手段進(jìn)行。社團(tuán)如果出現(xiàn)超范圍活動、違反成立批準(zhǔn)條件或主管機(jī)關(guān)監(jiān)督命令等情況，主管機(jī)關(guān)可以命令其解散，并通知登記機(jī)關(guān)撤銷登記。?

3、無監(jiān)管制模式是指沒有特定的監(jiān)管機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)社團(tuán)的監(jiān)管。無監(jiān)管機(jī)關(guān)并不是沒有監(jiān)管，而是將監(jiān)管體現(xiàn)在各政府部門日常工作中，除了進(jìn)行進(jìn)行必要的登記和稅收、審計部門依職權(quán)進(jìn)行管理以外，并沒有特定的部門進(jìn)行日?；顒颖O(jiān)管，從而公眾的監(jiān)督成為規(guī)范社團(tuán)活動的重要方式。如美國，沒有專門的社團(tuán)監(jiān)管法律，也沒有專門的社團(tuán)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，但稅務(wù)機(jī)關(guān)、審計機(jī)關(guān)、司法部門等都有相應(yīng)的監(jiān)管職責(zé)。?

四、對我國社會團(tuán)體管理體制改革的基本思路和途徑?

(一)堅持明確的指導(dǎo)思想，建立新型的政社關(guān)系。?

對待社會團(tuán)體的發(fā)展采取什么樣的指導(dǎo)思想,決定對社會團(tuán)體制定什么樣的法制和制度。長期以來，我國對社會團(tuán)體登記管理的指導(dǎo)思想并不十分明確，到黨的十六屆六中全會提出，“堅持培育發(fā)展和管理監(jiān)督并重，完善培育扶持和依法管理社會組織的政策”表明我國對社會團(tuán)體建設(shè)與管理工作的指導(dǎo)思想真正得到確認(rèn)，簡言之就是培育發(fā)展與監(jiān)督管理并重。但法制建設(shè)的滯后使得這一指導(dǎo)思想沒有得到充分體現(xiàn)，對社會團(tuán)體登記制度和管理體制的設(shè)置，體現(xiàn)了監(jiān)督管理為主，以預(yù)防為主、限制發(fā)展、確保穩(wěn)定的思想，而培育發(fā)展的思想沒有得到應(yīng)有的充分體現(xiàn)。因此，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步明確并長期堅持已經(jīng)確立的指導(dǎo)思想，以次進(jìn)一步修改完善有關(guān)法律法規(guī)和制度建設(shè)。?

在這一指導(dǎo)思想下,構(gòu)建政府與社會團(tuán)體相互獨(dú)立、相互合作、相互促進(jìn)、相互監(jiān)督的新型關(guān)系。我們看到,“東歐劇變”等事件的發(fā)生和演變，背后大多都有某些社會團(tuán)體的影子，在事件中起著推波助瀾的作用，其對政權(quán)穩(wěn)定的負(fù)面作用不容忽視。但同時我們也要看到，我國經(jīng)過30多年的改革開放，經(jīng)濟(jì)實力大大提高，已經(jīng)躍居世界第二大經(jīng)濟(jì)體。人民生活水平大幅度提高，在實現(xiàn)溫飽、小康以后，正在向全面小康邁進(jìn)，人民群眾在要求滿足物質(zhì)生活需求的同時，對精神生活的需求也在快速提高，公民結(jié)社活動必將越來越活躍。其實，限制社會團(tuán)體競爭發(fā)展，以圖首先從數(shù)量上減少，進(jìn)而減少管理風(fēng)險，并不是一個好方法?，F(xiàn)代社會的多元化和社會團(tuán)體的多樣性以及之間的沖突不一定帶來社會的不穩(wěn)定，而是看如何科學(xué)地加以管理和引導(dǎo)。社會團(tuán)體之間的競爭制約，還可能化解社會矛盾和社會危機(jī)，對社會穩(wěn)定有益。政府限制社會團(tuán)體、取消社會動員和社會整合的中介，可能會保持很強(qiáng)的政治動員力，但也很容易導(dǎo)致政府直接面對民眾，使二者的關(guān)系形成矛盾和對立，影響社會穩(wěn)定?！敖Y(jié)構(gòu)松散和開放的社會由于容許沖突的存在，這樣就對那種危及基本意見一致的沖突形成保護(hù)層，從而產(chǎn)生有損于核心價值觀念的分歧的危險減少到最小程度。對立群體的互相依賴和這種社會內(nèi)部沖突的交叉，有助于通過互相抵消而把社會體系縫合起來，這樣就阻止了沿著一條主要分裂線崩潰”?

社會團(tuán)體與政府不具有行政隸屬關(guān)系，兩者可以在服務(wù)性、技術(shù)性、論證性和社會性等公共產(chǎn)品供給中進(jìn)行合作。通過社會團(tuán)體發(fā)展和職能發(fā)揮，促進(jìn)政府改進(jìn)管理經(jīng)濟(jì)社會的方式；通過政府職能轉(zhuǎn)變促進(jìn)社會團(tuán)體充分發(fā)揮反映訴求、參與決策咨詢，促進(jìn)政府規(guī)范行政行為等職能作用。培育發(fā)展比現(xiàn)在更多，并隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展進(jìn)一步發(fā)展的社會團(tuán)體，通過科學(xué)有效的監(jiān)督管理和政策支持引導(dǎo)，使其發(fā)揮更大更好的作用，才是根本辦法。發(fā)展當(dāng)中的問題必須以發(fā)展來解決。?

(二)建立新型的社會團(tuán)體管理體制。?

和世界上大多數(shù)國家不同，我國現(xiàn)行的社會團(tuán)體管理實行的是雙重管理體制，即由登記管理機(jī)關(guān)和業(yè)務(wù)主管單位分別行使對民間組織的監(jiān)督管理職能。各級民政部門統(tǒng)一歸口對民間組織進(jìn)行監(jiān)督管理，其相應(yīng)的職能通過相關(guān)法規(guī)的規(guī)定和各級政府授權(quán)加以明確。但是在統(tǒng)一歸口的同時，有關(guān)政府職能部門或政府授權(quán)的單位，作為社會團(tuán)體的業(yè)務(wù)主管單位行使監(jiān)督管理職能。這樣，在同一行政層級上，就存在兩個分別對民間組織負(fù)責(zé)的監(jiān)督管理部門：一個是統(tǒng)一的登記管理機(jī)關(guān)，另一個是分散的業(yè)務(wù)主管單位。這種體制設(shè)計，對控制和限制社會團(tuán)體的活動和發(fā)展是比較有利的，當(dāng)然也就降低了社會團(tuán)體過多或者活動過程中出現(xiàn)問題對穩(wěn)定造成負(fù)面影響的風(fēng)險。但是，從建立高效和服務(wù)型的政府的角度分析，又有他明顯的弊病?？h以上各級民政部門都設(shè)置了社會團(tuán)體登記管理部門，承擔(dān)了法定職責(zé)，但同時與各級民政部門相對應(yīng)的政府部門又承擔(dān)著另外一部分監(jiān)管職能。在每個省自治區(qū)直轄市層級，涉及到有關(guān)的業(yè)務(wù)主管單位在100家左右，大量的政府人員從事社會團(tuán)體監(jiān)督管理工作。各業(yè)務(wù)主管單位在機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員配備上參差不齊，彼此之間在監(jiān)管能力上存在較大差異，在執(zhí)法和政策執(zhí)行上就會出現(xiàn)不同，不同的組織往往因為面對不同的監(jiān)督管理部門而受到不同的政策待遇。業(yè)務(wù)主管單位批準(zhǔn)民間組織的條件，不僅要看其業(yè)務(wù)范圍是否相關(guān)，更重要的則是要看民間組織能否置于其有效的控制范圍內(nèi)，會不會帶來過大的政治風(fēng)險和責(zé)任，以及能否增大本部門利益。要滿足這樣的條件，業(yè)務(wù)主管單位對社會團(tuán)體的行政干預(yù)就在所難免。在實踐中，這表現(xiàn)為民間組織的黨建工作及其領(lǐng)導(dǎo)權(quán)集中在業(yè)務(wù)主管單位身上，且許多民間組織的負(fù)責(zé)人由業(yè)務(wù)主管單位委派、任命甚至兼任。不僅造成社會團(tuán)體成立的障礙和行政化傾向，從行政管理效率角度也是不經(jīng)濟(jì)的。在雙重管理體制基礎(chǔ)上形成的現(xiàn)行法律政策環(huán)境，總體上不利于民間組織的發(fā)展。過度強(qiáng)調(diào)登記注冊的審批把關(guān)，在限制民間組織合法化的同時，忽視了培育發(fā)展和監(jiān)督管理，使得一方面大量的民間組織被拒之于合法登記的門檻之外，另一方面一旦獲準(zhǔn)登記成為合法的民間組織則萬事大吉，既缺乏必要的政策支持和引導(dǎo)，對其行為的制約和監(jiān)管也極為有限。?

選擇1:建立一元管理體制。取消雙重管理體制當(dāng)中的業(yè)務(wù)主管單位，統(tǒng)一由民政部門承擔(dān)現(xiàn)行法規(guī)登記管理機(jī)關(guān)和業(yè)務(wù)主管單位的職能。北京市在這方面已經(jīng)進(jìn)行了一些探索和實踐，對那些不便確定或找不到業(yè)務(wù)主管單位的社會團(tuán)體，由民政部門既做登記管理機(jī)關(guān)，又做業(yè)務(wù)主管單位。從實際情況看，一元體制能夠?qū)崿F(xiàn)對社會團(tuán)體的監(jiān)管，并沒有因為缺少一個業(yè)務(wù)主管部門而失控或出現(xiàn)更多問題。實際上，即便現(xiàn)行體制下，也存在雙重體制重合的情況。如各地都設(shè)立的慈善協(xié)會，其登記管理機(jī)關(guān)與業(yè)務(wù)主管單位都是相應(yīng)的民政部門，而慈善協(xié)會的業(yè)務(wù)范圍并不僅僅涉及民政業(yè)務(wù)，還涉及到教育、衛(wèi)生、殘疾人事業(yè)等，由民政部門單獨(dú)行使監(jiān)督管理職能，完全能夠適應(yīng)監(jiān)督管理和培育發(fā)展的需要。?

選擇2：建立新型雙重管理體制。即如果目前不修改有關(guān)法規(guī)，仍然實行雙重管理體制的情況下，培育代行業(yè)務(wù)主管職能的社會組織，并縮小業(yè)務(wù)主管單位數(shù)量。由于目前體制是一個集中的登記管理機(jī)關(guān)民政部門對應(yīng)分散的業(yè)務(wù)主管單位，且業(yè)務(wù)主管單位數(shù)量過多（省級政府可能達(dá)到100家左右），雙方又屬于同一行政級別，造成雙重體制很難形成管理合力，相互之間協(xié)調(diào)配合成本過大且效果欠佳。因此，如果堅持現(xiàn)行體制模式，也需要進(jìn)行相應(yīng)的改變。比如由科協(xié)對自然科學(xué)類社團(tuán)，社科聯(lián)對社會科學(xué)類社團(tuán)，工業(yè)聯(lián)合會對制造業(yè)社團(tuán)、商業(yè)聯(lián)合會對流通類社會團(tuán)體行使業(yè)務(wù)主管職能等。這樣，業(yè)務(wù)主管單位的數(shù)量可以大大減少，減輕了行政機(jī)關(guān)負(fù)擔(dān)，同時也有利于體制雙方的協(xié)調(diào)溝通和協(xié)作管理。上海市等在培育“樞紐型”組織承擔(dān)相應(yīng)業(yè)務(wù)主管單位職能方面已經(jīng)進(jìn)行了一些探索，很可能是目前法律框架下實現(xiàn)社會團(tuán)體監(jiān)管改革的一個有效途徑。?

（三）改革登記審批準(zhǔn)入制度，放寬社團(tuán)組建成立通道。?

1、取消籌備審批程序。社會團(tuán)體籌備活動也需要經(jīng)過雙重審批，這在世界各國實屬罕見。我國1954年的《社會團(tuán)體登記辦法》和1989年的《社會團(tuán)體登記管理條例》都沒有對發(fā)起人需要申請并獲得批準(zhǔn)方可開展籌備活動作出規(guī)定，而在1998年修訂的《社會團(tuán)體登記管理條例》當(dāng)中增設(shè)籌備申請審批程序。這一審批程序除了給成立社會團(tuán)體增加難度、拖延時間以外，實際上對登記管理并無益處。不但增加了發(fā)起人的負(fù)擔(dān)，也給政府部門增加了相當(dāng)?shù)墓ぷ髁?。因此，有的地方登記管理部門，也有將籌備和成立材料一并審查，兩個審批程序一次完成的，實際效果并無二致。因此，完全可以取消籌備審批，與基金會和民辦非企業(yè)單位審批程序一樣，直接申請成立登記。?

2、允許適度競爭。在同一行政區(qū)域不得成立業(yè)務(wù)范圍相同或相似的社會團(tuán)體的規(guī)定，限制了社會團(tuán)體的競爭和發(fā)展，理論上的結(jié)果就是社會團(tuán)體的總量在一定時期內(nèi)是一定的或者是相對穩(wěn)定的，除非出現(xiàn)新的業(yè)務(wù)領(lǐng)域，不論人口數(shù)量、社會需求出現(xiàn)任何變化。顯然是對社會團(tuán)體積極作用的極大懷疑甚至是一種歧視。因此，應(yīng)當(dāng)改變這一規(guī)定，允許社會團(tuán)體隨著社會的進(jìn)步一起發(fā)展，同一業(yè)務(wù)范圍內(nèi)可以成立若干社會團(tuán)體，使他們在有限范圍內(nèi)競爭共存，讓公民、企業(yè)或其他組織，選擇參加其中一個他們認(rèn)為適當(dāng)?shù)膱F(tuán)體。天津市2005年發(fā)布《天津市行業(yè)協(xié)會管理辦法》，允許行業(yè)協(xié)會、商會適度競爭。即發(fā)起人已經(jīng)達(dá)到或者承諾在6個月內(nèi)達(dá)到擬吸收入會會員占全市同行業(yè)經(jīng)濟(jì)組織總數(shù)20%以上，或者營業(yè)額占同行業(yè)營業(yè)總額50%以上，即可發(fā)起組建行業(yè)協(xié)會。?）這樣的規(guī)定，實際上已經(jīng)打破了競爭的限制，變?yōu)橐环N有限度的競爭。理論上同一個行業(yè)可能出現(xiàn)不超過5個的行業(yè)協(xié)會、商會，這也解決了困擾各地多年的工商聯(lián)所屬行業(yè)商會，由于已經(jīng)登記有相同行業(yè)的協(xié)會而不能登記成立的問題，行業(yè)協(xié)會、商會在實際活動中形成了競爭、合作的局面。?

3、實行登記、備案雙軌制。在堅持登記設(shè)立模式的前提下，如何解決那些大量的、活躍在基層社區(qū)的團(tuán)體的主體地位，也是各地近年來努力探索解決的問題。一種解決辦法是，實行登記和備案雙軌制。由于社區(qū)社會團(tuán)體人員組成相對較少,活動范圍相對要小，主要是在本社區(qū)范圍內(nèi)，為社區(qū)居民服務(wù)或者進(jìn)行屬于自我娛樂型的文體活動；活動經(jīng)費(fèi)很少，或者基本沒有甚至根本不需要經(jīng)費(fèi)，不可能達(dá)到正式登記注冊所需數(shù)萬元資金。但除了他們不能具備登記條件，就其基本性質(zhì)還是屬于公民自愿組成、為實現(xiàn)共同意愿、按照自行制訂的“章程”開展活動的組織，具備社會團(tuán)體屬性。一方面是現(xiàn)實存在且數(shù)量巨大，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過正式登記注冊的社團(tuán)數(shù)量；另一方面有不能注冊登記，得不到政府的認(rèn)可。對于這些團(tuán)體，目前比較現(xiàn)實的辦法是實行備案制，以非常簡單的程序、極少或者不要求一定數(shù)量的資金，由基層群眾自治組織進(jìn)行備案。拓寬社會組織準(zhǔn)入軌道，建立備案注冊、登記許可制度。所謂備案注冊，是指對在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中應(yīng)運(yùn)而生的具有社會團(tuán)體、民辦非企業(yè)單位基本特征的社會組織，進(jìn)行基本信息的登記，認(rèn)可其存在的合法形式，以利于跟蹤培育和監(jiān)管。這為服務(wù)于城鄉(xiāng)社會、以社區(qū)社會組織和農(nóng)村專業(yè)經(jīng)濟(jì)協(xié)會為主體的基層社會組織的發(fā)展開辟了廣闊空間。同時也將避免一些游離于法律和管理之外的、實際存在的社會組織。所謂登記許可，是指對滿足法定條件的社會組織，實行審查準(zhǔn)入程序和強(qiáng)制性的準(zhǔn)入登記，確認(rèn)其社會組織法人地位。備案注冊、登記許可制度并行，既可疏導(dǎo)公民合法結(jié)社，滿足不同利益群體參與社會管理和公共服務(wù)，實現(xiàn)自身價值，獲取合法利益的愿望，又可將社會組織置于國家法律監(jiān)管之內(nèi)，推進(jìn)社會組織建設(shè)和管理。?

4、健全法制、分類監(jiān)管。健全法制，主要是指應(yīng)當(dāng)盡快建立完善社會團(tuán)體的法律體系，目前的主要斷層是缺少在憲法和行政法規(guī)中間的法律層級，在憲法保護(hù)公民結(jié)社自由的原則規(guī)定之下，直接進(jìn)入行政法規(guī)層級的《社會團(tuán)體登記管理條例》，且具體規(guī)定的內(nèi)容以登記審批程序為主，監(jiān)督管理措施和罰則不詳細(xì)，操作性很差。因此亟需制定結(jié)社法或社團(tuán)法。所謂分類監(jiān)管，就是根據(jù)民間組織的活動領(lǐng)域及其功能作用，將其劃分為不同的類別，制定不同的法規(guī)和相應(yīng)的制度框架，并采取不同的監(jiān)管政策；?就目前對社團(tuán)的分類而言，行業(yè)性、專業(yè)性、學(xué)術(shù)性以及聯(lián)合性團(tuán)體，都有各自的組成特點(diǎn)和不同的動能作用。比如行業(yè)協(xié)會，是由同行業(yè)企業(yè)組成的團(tuán)體，并不像其他社團(tuán)由公民個人組成。其業(yè)務(wù)范圍是經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，以促進(jìn)行業(yè)自律、維護(hù)會員企業(yè)合法權(quán)益為主要目的，在“提供服務(wù)、反映訴求、規(guī)范行為”方面發(fā)揮作用。行業(yè)協(xié)會是目前一致被認(rèn)為應(yīng)當(dāng)優(yōu)先培育發(fā)展的一種社團(tuán)組織。廣東、上海、天津、寧波等地先后制定了行業(yè)協(xié)會登記管理地方性法規(guī)或政府規(guī)章，對社會團(tuán)體分類管理進(jìn)行探索和完善，并取得實效。而對于其它學(xué)術(shù)性、專業(yè)性、聯(lián)合性社團(tuán)，尚未見專門地方性法規(guī)規(guī)章等。分類立法、低層級立法先行，經(jīng)過了一段時期的實踐，然后再制定由全國人大及其常委會通過的有關(guān)法律，可能是一條可行的社會團(tuán)體立法路徑。?

在健全法制的過程中，還必須及時完善促進(jìn)社團(tuán)發(fā)展的相關(guān)政策。比如政府購買社團(tuán)服務(wù)、社團(tuán)稅收優(yōu)惠政策等。通過政府資源引導(dǎo)，為社會團(tuán)體建立一種相對穩(wěn)定的資助形式，發(fā)揮其社會管理職能；通過稅收優(yōu)惠，扶持社會團(tuán)體發(fā)展，鼓勵引導(dǎo)企業(yè)和社會通過公益慈善類社團(tuán)參與社會公共服務(wù)；通過評估評價機(jī)制和完善的監(jiān)管手段，對社團(tuán)的行為過程和結(jié)果進(jìn)行有效控制。綜合運(yùn)用“分類監(jiān)管、資源引導(dǎo)和行為控制”，促進(jìn)社會團(tuán)體發(fā)揮健康發(fā)展，發(fā)揮積極作用。（本文有刪減）?