? ? ? ? 2004年《基金會管理條例》開放境外基金會在華設(shè)立代表機構(gòu)的登記，是在制度上邁出的最大膽一步，截至2016年“境外法”頒布，十二年間依條例登記的境外基金會代表機構(gòu)只有29家。同在2004年，上海市民間組織管理局試點將外國商會和境外公益類民間組織登記為民辦非企業(yè)單位，批準成立了涉外民非如上海日本商工俱樂部和根與芽，并接受民政部委托起草了《涉外社會團體登記管理辦法（草案）》。

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? ? ? ? 2008年云南作為民政部6個社會組織改革創(chuàng)新觀察點之一，承擔境外民間組織登記觀察的試點工作，2009年出臺《云南省規(guī)范境外非政府組織活動暫行規(guī)定》，2010年樂施會等13家境外NGO代表機構(gòu)首批獲得備案。將境外NGO納入中國社會組織統(tǒng)一登記管理體系的嘗試，其時正伴隨中國對境外NGO的政治敏感性增強，統(tǒng)一管理體制終未成為正式的法律制度。

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? ? ? ? 2012年十八大以后，本屆政府在國家治理思路上體現(xiàn)了與鄧小平時代形成的“摸著石頭過河”所不同的特征，其中之一就是立規(guī)則、明制度、統(tǒng)一部署。在境外NGO的管理上，2013年十八屆三中《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確指出“加強對社會組織和在華境外非政府組織的管理，引導它們依法開展活動?！?/span>

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? ? ? ? 2014年四中全會以法治為主題，更促動中國進入重要立法的活躍期。在社會組織領(lǐng)域，躊躇十年的慈善立法落地出臺，境外NGO同時提上立法日程。

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? ? ? ? 2014年6月中外媒體報道了中國國安委部署對境外NGO摸底調(diào)查，2015年5月《境外非政府組織管理法（草案二審稿）》向社會公開征求意見，2016年4月28日更名為《境外非政府組織境內(nèi)活動管理法》的法案經(jīng)全國人大常委會通過頒發(fā)，已于今年1月1日正式施行。

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? ? ? ? “境外法”的制定出臺背景，一方面看到與國家安全不可分割的關(guān)切度。草案二審稿與《國家安全法》草案二審稿幾乎同步公開征求意見。在“境外法”通過的全國人大新聞發(fā)布會上，全國人大常委會法工委副主任張勇坦言“的確有極少數(shù)的境外非政府組織企圖或者已經(jīng)做過了危害中國社會穩(wěn)定和國家安全的事情”，公安部境外非政府組織管理辦公室負責人郝云宏也指出對境外NGO的積極作用持歡迎態(tài)度，但對“極少數(shù)境外非政府組織”從事“損害中國的國家安全、利益和其他違法犯罪的事情”要加強管理。在國家安全視角下對境外NGO加強管理并不是中國獨有，越南、印度、俄羅斯、埃及等國都相繼出臺對境外資金、機構(gòu)加強管理的法規(guī)政策。

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? ? ? ? 另一方面看，加強國家安全并不一定需要立法為手段。從“三不”政策到明確立法，實際是中國十八大提出現(xiàn)代國家治理和法治建設(shè)進程的一個體現(xiàn)。可以認為，“境外法”的制定出臺，是國家安全的意圖和法治的國家治理思路，二者結(jié)合的結(jié)果。該法的挑戰(zhàn)和機遇亦由此源。

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? ? ? ? 2016年的最后兩個月時間里，“境外法”經(jīng)過公安部門和政府內(nèi)部積極的籌備工作后，開始面向社會發(fā)布實施信息。

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? ? ? ? 11月8日、11月30日，公安部分別在上海、廣州與部分國家領(lǐng)事館和境外非政府組織召開通氣會，11月28日公安部發(fā)布《境外非政府組織代表機構(gòu)登記和臨時活動備案辦事指南》, 12月20日發(fā)布《境外非政府組織在中國境內(nèi)活動領(lǐng)域和項目目錄、業(yè)務(wù)主管單位名錄（2017）》。

至2017年1月1日“境外法”正式施行之前，三個方面的籌備工作就位：

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? ? ? ? 1月17日，上海市公安局境外非政府組織管理辦公室舉行“境外非政府組織駐滬代表機構(gòu)登記證書頒發(fā)儀式”，全國首批6家境外非政府組織代表機構(gòu)獲得登記證書，分別是美國世界健康基金會、香港應善良基金會、美國美中貿(mào)易全國委員會、加拿大加中貿(mào)易理事會、俄羅斯聯(lián)邦工商會和印度工業(yè)聯(lián)合會。

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? ? ? ? 1月19日，廣東省首批6家境外非政府組織獲準代表機構(gòu)登記證書，其中廣州代表處3家，分別是香港中華總商會、香港中華廠商聯(lián)合會、臺灣貿(mào)易中心，香港工業(yè)總會深圳代表處等2家，珠海1家。

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? ? ? ? 1月23日，北京市批準登記境外非政府組織代表機構(gòu)20家，全部是原有依據(jù)2004年《基金會管理條例》在民政部注冊登記的境外基金會在華代表機構(gòu)。

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? ? ? ? 原注冊代表機構(gòu)一共29家，目前，其中1家香港應善良基金會在上海設(shè)立代表處，1家美國世界健康基金會在上海和北京各設(shè)立一個代表處，19家在北京設(shè)立代表處、由民政部作為業(yè)務(wù)主管單位，尚未移交者余8家。

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? ? ? ? 公安部在年前的通氣會上曾發(fā)布，正會同民政部、國家工商總局研究做好已在這兩個部門登記的部分境外非政府組織代表機構(gòu)的移交工作，目前的登記可以視為是首批移交的結(jié)果。

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? ? ? ? 《境外NGO法》施行第一個月，上海、廣東、北京三地首批境外非政府組織代表機構(gòu)登記一共31家，其中最多的一類共21家是原民政部登記境外基金會代表機構(gòu)的移交，其余10家全部為經(jīng)濟類工商業(yè)協(xié)會。國別上涵蓋美、英、德、法、瑞士、加拿大、俄羅斯、印度等國家以及香港、臺灣地區(qū)；業(yè)務(wù)領(lǐng)域涉及經(jīng)濟、衛(wèi)生、扶貧、救助、教育、兒童、環(huán)保等。

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? ? ? ? 首批登記的代表機構(gòu)提示出三個信息：

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? ? ? ? 回看各省公安廳對境外非政府組織登記管理的準備工作，僅就網(wǎng)上平臺而言，截至1月底，在公安部“境外非政府組織辦事服務(wù)平臺”鏈接的全國31省、市、自治區(qū)及新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團共32個辦事服務(wù)大廳中，開通境外非政府組織管理辦公室或辦事服務(wù)平臺網(wǎng)站、發(fā)布了省級業(yè)務(wù)主管單位名錄的15家。

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? ? ? ? 其中，在業(yè)務(wù)主管單位信息方面，上海市和北京市在名錄之上還公布了各業(yè)務(wù)主管單位的地址和網(wǎng)站，上海市并公布了市及各區(qū)稅務(wù)局的地址和聯(lián)系電話，在辦事流程方面，廣東、四川、河北三省另行發(fā)布了省級的辦事指南，四川省并制定了登記和備案的兩個操作手冊稱之為1.0版本，其他10家還有：天津、福建、湖北、湖南、江西、廣西、陜西、甘肅、海南、安徽，其中除安徽外均有網(wǎng)上辦事服務(wù)平臺的鏈接。

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? ? ? ? 設(shè)立了專門網(wǎng)站或網(wǎng)頁，有網(wǎng)上辦事服務(wù)平臺鏈接，但未發(fā)布省級業(yè)務(wù)主管單位名錄的有3個省，分別是吉林、浙江、西藏。另外14個省的網(wǎng)站鏈接則尚未開通，其中，山西、遼寧、黑龍江、江蘇、河南、寧夏、新疆兵團7個省和地區(qū)，將鏈接指向了省公安廳主頁，內(nèi)蒙古、山東、重慶、貴州、云南、青海、新疆7個省直接顯示“暫未開放”。

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? ? ? ? 從網(wǎng)上辦事服務(wù)平臺看，境外非政府組織登記管理還呈現(xiàn)出一個特征，即高度的統(tǒng)一性。各省雖然設(shè)立獨立的網(wǎng)站和信息發(fā)布平臺，網(wǎng)上辦事服務(wù)窗口實際統(tǒng)一鏈接到公安部境外非政府組織辦事服務(wù)平臺，全國是統(tǒng)一的平臺、統(tǒng)一賬號系統(tǒng)、統(tǒng)一網(wǎng)上填報，在預約面遞材料時再從下拉菜單選擇某省的辦事服務(wù)大廳。

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? ? ? ? 一個月法律實施時間過去，相比法案公布之時，逐漸由一些不確定性信息變得明晰起來。首先，是公安部門的服務(wù)姿態(tài)和政府對法案的重視程度。境外非政府組織管理辦公室的服務(wù)窗口設(shè)置在出入境管理大廳，網(wǎng)上填報和預約是公安部統(tǒng)一的系統(tǒng)，登陸界面寫著“歡迎來到中國（Welcome to China）”。與“雙重管理”體制下中國社會組織的業(yè)務(wù)主管單位相比，很多境外非政府組織管理的業(yè)務(wù)主管單位已經(jīng)安排了專人，甚至專門的辦公室，對接該項職能。

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? ? ? ? 第二，活動地域不局限于登記地。中國本土社會組織采取分級登記、分級管理原則，一般按照登記層級決定活動地域。境外非政府組織代表機構(gòu)的登記全部在省廳，公安部只作統(tǒng)籌協(xié)調(diào)而不具體登記，這樣就出現(xiàn)國家部委做業(yè)務(wù)主管單位、登記注冊在省級