美國(guó)已從20世紀(jì)80年代到21世紀(jì)頭10年推行公共服務(wù)市場(chǎng)化的激情時(shí)代走向奧巴馬政府實(shí)施公共服務(wù)市場(chǎng)化的理性時(shí)代。當(dāng)前美國(guó)理性實(shí)施公共服務(wù)市場(chǎng)化，很大程度上源于美國(guó)政府對(duì)以往公共服務(wù)市場(chǎng)化經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的汲取。

一、對(duì)“政府固有核心職能”采取負(fù)面清單管理，
是科學(xué)確定公共服務(wù)市場(chǎng)化邊界的有效方法

之所以要確定公共服務(wù)市場(chǎng)化邊界，究其根本原因，在于政府是公共服務(wù)責(zé)任的最終承擔(dān)者，稍有不慎，公共服務(wù)市場(chǎng)化在實(shí)踐中便容易演變?yōu)閿[脫財(cái)政負(fù)擔(dān)的工具。2001年，布什政府為節(jié)省2億美元的財(cái)政撥款，將危機(jī)管理中的救援業(yè)務(wù)予以市場(chǎng)化，這是2005年美國(guó)聯(lián)邦政府無(wú)力應(yīng)對(duì)卡特里娜颶風(fēng)，致使新奧爾良遭受重創(chuàng)的原因之一。中國(guó)內(nèi)地20世紀(jì)初“公共醫(yī)療衛(wèi)生、基礎(chǔ)教育等領(lǐng)域的市場(chǎng)化被視為一種失敗”，如果公共服務(wù)市場(chǎng)化帶來(lái)的是“上學(xué)難”、“就醫(yī)難”、“住房難”，那么這樣的公共服務(wù)市場(chǎng)化只能是天怒人怨的市場(chǎng)化，只能是放棄政府基本公共服務(wù)責(zé)任的市場(chǎng)化。

哪些公共服務(wù)職能可以市場(chǎng)化，哪些不能市場(chǎng)化？政府公共服務(wù)市場(chǎng)化的標(biāo)準(zhǔn)在哪里？20世紀(jì)50年代美國(guó)根據(jù)政府與市場(chǎng)關(guān)系的一般準(zhǔn)則來(lái)確定公共服務(wù)市場(chǎng)化邊界，原則性有余，操作性不足。80年代初明確為，“政府固有核心職能”不能市場(chǎng)化，還是不易辨別何為“政府固有核心職能”。20世紀(jì)90年代開(kāi)始采取類似負(fù)面清單管理模式，明確列舉不允許服務(wù)外包的19項(xiàng)“政府固有核心職能”。由此確立公共服務(wù)市場(chǎng)化邊界，但沒(méi)有具體明確哪些部門(mén)職能可以市場(chǎng)化。21世紀(jì)開(kāi)始，美國(guó)要求所有聯(lián)邦機(jī)構(gòu)明確哪些職能本質(zhì)上屬于商業(yè)職能且能夠由私營(yíng)部門(mén)承擔(dān)，由此可以精準(zhǔn)實(shí)施公共服務(wù)市場(chǎng)化。

（一）堅(jiān)持官不與民爭(zhēng)利原則，依據(jù)成本收益比較結(jié)果做出決策

1955年，艾森豪威爾執(zhí)政期間政策規(guī)定屬于原則性規(guī)定：“如果某些產(chǎn)品或服務(wù)能夠通過(guò)正常性商業(yè)渠道從私人企業(yè)采購(gòu)獲得，聯(lián)邦政府不得開(kāi)展或繼續(xù)從事此類商業(yè)活動(dòng)?！钡?955—1976年間，政府依然生產(chǎn)著私人部門(mén)能夠提供的大量商品與服務(wù)。

聯(lián)邦預(yù)算局1976年發(fā)布了《A-76號(hào)通知》就聯(lián)邦政府部門(mén)公共服務(wù)的合同外包決策做出了政策規(guī)定。提高效率、降低成本是公共服務(wù)合同外包的目標(biāo)定位，只要經(jīng)過(guò)成本比較，即針對(duì)同一項(xiàng)商業(yè)活動(dòng)，只要能節(jié)約10%的成本，就可以合同外包，但成本收益比較異常艱難。

1979年卡特政府重新修訂了《A-76號(hào)通知》。新版通知重申了1955年首次確定的原則：“在一個(gè)民主、自由的企業(yè)體制中，政府不應(yīng)該與他們的公民展開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)。具有個(gè)人自由和創(chuàng)新意識(shí)的私人企業(yè)制度是國(guó)家經(jīng)濟(jì)實(shí)力的主要源泉?；谶@一原則，政府的一貫原則是依靠競(jìng)爭(zhēng)性的私人企業(yè)提供政府需要的產(chǎn)品和服務(wù)，這一政策將持續(xù)不變?！毙掳嫱ㄖ鞔_了聯(lián)邦機(jī)構(gòu)的關(guān)注重點(diǎn)：“聯(lián)邦機(jī)構(gòu)將精力集中在不得不做的事上，而不是重點(diǎn)關(guān)注誰(shuí)將要做什么或?qū)?huì)怎樣做”［1］。

（二）政府固有核心職能不能市場(chǎng)化

1983年里根政府修改后的《A-76號(hào)通知》，提出了公共服務(wù)合同外包的例外。鼓勵(lì)聯(lián)邦機(jī)構(gòu)與私營(yíng)部門(mén)共同參加競(jìng)標(biāo)，出價(jià)低者將中標(biāo)從事某項(xiàng)特定業(yè)務(wù)；但規(guī)定固有的政府職能（inherently governmental function），以及只有聯(lián)邦政府雇員才能履行的職能（should be performed only by federal employee）是不能承包出去的。1991年國(guó)會(huì)審計(jì)總署就有關(guān)公共服務(wù)審計(jì)后得出結(jié)論，聯(lián)邦機(jī)構(gòu)依然難以界定何為“政府固有職能”，運(yùn)輸部、能源部、環(huán)保署的一些服務(wù)合同外包項(xiàng)目涉及一些有爭(zhēng)議的政府職能。

（三）列舉“政府固有核心職能”，采取負(fù)面清單管理

由于“政府固有職能”的界定過(guò)于原則，為了幫助各政府部門(mén)辨別何為“政府固有核心職能”，避免不恰當(dāng)?shù)貙⒄毮芡獍绹?guó)采取了類似“負(fù)面清單”的方式，即列明不允許外包的19項(xiàng)“政府固有核心職能”，未列入的屬于可以外包的事項(xiàng)。美國(guó)聯(lián)邦采購(gòu)政策局1992年發(fā)布的《92-1號(hào)政策函》（Policy Letter 92）對(duì)政府固有職能的含義做了闡釋：若某項(xiàng)職能與公共利益密切相關(guān)，以至于應(yīng)當(dāng)由政府公務(wù)人員執(zhí)行的，即屬于政府固有職能。如克林頓政府堅(jiān)持確定公民福利資格的職責(zé)應(yīng)該保留在政府手中。

該政策函的附錄A中列舉了19項(xiàng)政府固有核心職能：1.刑事偵查；2.公訴和審判（仲裁和其他替代性糾紛解決方法除外）；3.軍隊(duì)指揮；4.外交事務(wù)和外交政策的決定；5.政府部門(mén)政策的決定權(quán)，如對(duì)管制內(nèi)容和適用范圍的決定；6.聯(lián)邦施政計(jì)劃優(yōu)先順序和預(yù)算請(qǐng)求的決定權(quán)；7.聯(lián)邦政府雇員的指揮管理；8.情報(bào)和反情報(bào)活動(dòng)的指揮和控制；9.選任聯(lián)邦政府雇員的決定；10.聯(lián)邦政府雇員的職位描述和考核標(biāo)準(zhǔn)的決定；11.政府財(cái)產(chǎn)處分條件的決定；12.聯(lián)邦采購(gòu)活動(dòng)的重要決定，包括決定釆購(gòu)哪些財(cái)產(chǎn)和服務(wù)、參加有關(guān)招標(biāo)投標(biāo)的投票、批準(zhǔn)合同文件、決標(biāo)、合同管理、決定合同價(jià)格是否合理以及終止合同；13.對(duì)信息公開(kāi)請(qǐng)求申請(qǐng)的批準(zhǔn)；14.對(duì)決定重要權(quán)利或資格的聽(tīng)證會(huì)召開(kāi)的批準(zhǔn)；15.核發(fā)聯(lián)邦執(zhí)照及檢查的批準(zhǔn)；16.預(yù)算政策方針和策略的決定；17.規(guī)費(fèi)、關(guān)稅、罰金、賦稅和其他公共基金的征收、控制和分配；18.財(cái)政賬戶的控制；19.公共信托的管理。同時(shí)該政策函附錄B中列舉了19項(xiàng)與政府固有職能類似但可以購(gòu)買(mǎi)的服務(wù)，以提醒合同官在執(zhí)行此類合同時(shí)注意合同條款與管理。

采取負(fù)面清單管理，并不能決定哪些職能應(yīng)適時(shí)推行公共服務(wù)市場(chǎng)化。因此，美國(guó)聯(lián)邦政府又采取了政府職能正面清單管理模式，以識(shí)別確定那些具體市場(chǎng)化的政府職能。1998年《聯(lián)邦職能清單改革法案》（Federal Activities Inventory Reform Act）要求所有聯(lián)邦機(jī)構(gòu)識(shí)別哪些職能“本質(zhì)上屬于商業(yè)性質(zhì)”且能夠由私營(yíng)部門(mén)承包商來(lái)承擔(dān)。2001年3月9日，美國(guó)管理與預(yù)算管理局（OMB）要求所有部門(mén)在2002財(cái)年結(jié)束之前至少把5%的商業(yè)職能轉(zhuǎn)移出去，或通過(guò)公私競(jìng)爭(zhēng)來(lái)履行這些職能。

二、識(shí)別公共服務(wù)市場(chǎng)的“供給方缺陷”與“需求方缺陷”，
采取針對(duì)性措施盡量減少公共服務(wù)市場(chǎng)化風(fēng)險(xiǎn)

公共服務(wù)市場(chǎng)是一種存在“供給方缺陷”與“需求方缺陷”的特殊市場(chǎng)［2］。公共服務(wù)市場(chǎng)化并不必然提高經(jīng)濟(jì)性、效率性和效能性。這不僅是一個(gè)學(xué)術(shù)判斷，而且是一個(gè)基本事實(shí)。以DEEPWATER外包項(xiàng)目為例，如何識(shí)別公共服務(wù)市場(chǎng)的“供給方缺陷”與“需求方缺陷”，采取何種針對(duì)性措施減少公共服務(wù)市場(chǎng)化風(fēng)險(xiǎn)，成為擺在面前的問(wèn)題。

（一）集雙重缺陷于一身的DEEPWATER外包項(xiàng)目

DEEPWATER外包項(xiàng)目是海岸警衛(wèi)隊(duì)最大的合同外包項(xiàng)目，是由包括船舶、飛機(jī)、指揮、管控、通信、計(jì)算機(jī)、情報(bào)、監(jiān)視、偵察等獨(dú)立系統(tǒng)構(gòu)成的系統(tǒng)集成項(xiàng)目，旨在提高海岸警衛(wèi)隊(duì)指揮與控制系統(tǒng)一體化水平。20世紀(jì)90年代末期DEEPWATER項(xiàng)目本來(lái)試圖做成公私伙伴關(guān)系示范項(xiàng)目，但美國(guó)國(guó)會(huì)問(wèn)責(zé)總署（GAO）從2004年到2011年連續(xù)跟蹤督查該項(xiàng)目發(fā)現(xiàn)其既存在供給方缺陷，又存在需求方缺陷，是一個(gè)燙手的“山藥”。

從供給方缺陷來(lái)說(shuō)，并不存在一個(gè)充分競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)，只有少數(shù)高度專業(yè)化公司才符合競(jìng)標(biāo)條件。從需求方來(lái)說(shuō)，第一，海岸警衛(wèi)隊(duì)難以準(zhǔn)確定義所要購(gòu)買(mǎi)的產(chǎn)品與服務(wù)，難以定義指揮與控制系統(tǒng)一體化到什么程度才是自己想要的水平。第二，海岸警衛(wèi)隊(duì)缺乏該項(xiàng)目成本、進(jìn)度等方面的專業(yè)知識(shí)。由于項(xiàng)目過(guò)于復(fù)雜，所以成本、交貨日期與招投標(biāo)底線根據(jù)系統(tǒng)集成標(biāo)準(zhǔn)制訂，可系統(tǒng)集成標(biāo)準(zhǔn)是什么最終還是由承包商主導(dǎo)。第三，海岸警衛(wèi)隊(duì)在監(jiān)管承包商、監(jiān)管復(fù)雜合同能力方面明顯不足。政府嚴(yán)重依賴承包商履行政府職責(zé)，成本由最初的170億美元上升到2007年的240億又上升到2011年的293億（經(jīng)美國(guó)國(guó)土安全部批準(zhǔn)同意），且成本繼續(xù)上升的苗頭還在出現(xiàn)；系統(tǒng)交付日期延后25年，計(jì)劃2027年交付，且繼續(xù)延后的危險(xiǎn)依然存在。國(guó)會(huì)責(zé)任總署多次認(rèn)定該項(xiàng)目存在嚴(yán)重問(wèn)題并失敗跡象明顯。

（二）如何辨認(rèn)供給方缺陷與需求方缺陷

首先，如何辨認(rèn)供給方缺陷？

一是，考察是否存在一個(gè)政府可以購(gòu)買(mǎi)物品和服務(wù)的現(xiàn)成競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)。如果政府要向市場(chǎng)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，一個(gè)完全競(jìng)爭(zhēng)的現(xiàn)成市場(chǎng)本身可以定義產(chǎn)品、對(duì)服務(wù)進(jìn)行比較評(píng)估、降低成本并提高服務(wù)質(zhì)量。但有些公共服務(wù)市場(chǎng)只有政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)時(shí)才產(chǎn)生、存在，并不是現(xiàn)成的競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)。如，隱形飛行器市場(chǎng)只因政府購(gòu)買(mǎi)才存在。此時(shí)，不是由市場(chǎng)來(lái)定義、評(píng)估產(chǎn)品，而是由政府定義、評(píng)估產(chǎn)品。如，飛機(jī)隱形到何種程度？是否隱形到所要求的程度？

二是，考察是否存在一個(gè)完全競(jìng)爭(zhēng)的賣(mài)方市場(chǎng)。只有完全的競(jìng)爭(zhēng)才能降低成本，提高效率、效能，提高質(zhì)量。但政府購(gòu)買(mǎi)的產(chǎn)品與服務(wù)復(fù)雜性程度有高低之分，對(duì)于那些高度復(fù)雜的產(chǎn)品與服務(wù)來(lái)說(shuō)，一次性投資巨大，市場(chǎng)上只存在少數(shù)的供給者，一旦與政府簽約，企業(yè)投資形成的資產(chǎn)專業(yè)程度高，由此形成了市場(chǎng)進(jìn)入障礙。雖然聯(lián)邦采購(gòu)條例規(guī)定公共服務(wù)的外包，充分、公開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)是原則，非充分、非公開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)是例外。但從國(guó)防部合同外包的競(jìng)爭(zhēng)率來(lái)看，非競(jìng)爭(zhēng)合同外包比例是提高的，2008財(cái)年國(guó)防部合同外包的競(jìng)爭(zhēng)率是62.6%（100美元的外包合同支出中有62.6美元屬于競(jìng)爭(zhēng)招標(biāo)），2012財(cái)年下降到57.1%，2013財(cái)年是57%。根據(jù)美國(guó)責(zé)任總署的調(diào)查，2013財(cái)年國(guó)防部通過(guò)合同外包采購(gòu)產(chǎn)品與服務(wù)支出3080億美元，其中43%的支出不是競(jìng)爭(zhēng)性合同外包。公共服務(wù)市場(chǎng)既然是不完全競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)，就很難保證效率、效能與質(zhì)量。

三是，考察公共服務(wù)合同外包后是否存在負(fù)外部效應(yīng)。公共服務(wù)合同外包后，政府的確購(gòu)買(mǎi)到想購(gòu)買(mǎi)的產(chǎn)品與服務(wù)，但承包商在生產(chǎn)這些產(chǎn)品與服務(wù)的過(guò)程中可能產(chǎn)生一些負(fù)外部效應(yīng)，對(duì)交易雙方之外的第三者帶來(lái)成本。如，進(jìn)入21世紀(jì)，美國(guó)2008年聯(lián)邦與州政府向私人監(jiān)獄購(gòu)買(mǎi)關(guān)押服刑人員服務(wù)呈發(fā)展態(tài)勢(shì)，2000年關(guān)押在私人監(jiān)獄的服刑人員為87369人，2008年為128524人；但私人逐利性與公共目標(biāo)之間的沖突，帶來(lái)了公共安全隱患［3］。由此增加政府額外支出，損害政府公信力。

其次，如何確認(rèn)需求方缺陷？

一是，考察定義復(fù)雜產(chǎn)品與服務(wù)的難度。只有買(mǎi)主能夠確定想要購(gòu)買(mǎi)的東西，市場(chǎng)才有可能具有競(jìng)爭(zhēng)性。但是復(fù)雜產(chǎn)品與服務(wù)的定義難度相對(duì)較大，到底想要什么、需要多少成本、以什么具體方式來(lái)生產(chǎn)都不甚清楚。往往依賴于供需雙方協(xié)作來(lái)提供，由此模糊了組織之間的邊界，淡化了賣(mài)方與買(mǎi)方競(jìng)爭(zhēng)性選擇。

二是，考察產(chǎn)品與服務(wù)信息對(duì)稱程度。在一般市場(chǎng)中，只有錯(cuò)買(mǎi)的，沒(méi)有錯(cuò)賣(mài)的。在公共服務(wù)市場(chǎng)中，由于競(jìng)爭(zhēng)程度不夠，市場(chǎng)自身不是一個(gè)足夠好的績(jī)效信息源。對(duì)一些過(guò)度復(fù)雜的合同外包服務(wù)，政府合同管理官員高度依賴承包商提供的專業(yè)知識(shí)來(lái)履行職責(zé)，這就形成了信息不對(duì)稱。

（三）如何避免供給方缺陷與需求方缺陷

政府應(yīng)針對(duì)公共服務(wù)市場(chǎng)化供給方缺陷與需求方缺陷的組合狀況，有針對(duì)性地確定公共服務(wù)市場(chǎng)化的制度安排。

圖（略）

首先，針對(duì)供給方缺陷與需求方缺陷程度都很低的公共服務(wù)（硬服務(wù)），采取競(jìng)爭(zhēng)性購(gòu)買(mǎi)模式。所謂硬服務(wù)，指有具體的服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，雙方可以事先詳細(xì)約定權(quán)利義務(wù)與價(jià)格、監(jiān)管成本較低的服務(wù)事項(xiàng)，例如垃圾收集、拖車(chē)、道路維護(hù)等。硬服務(wù)可以理解為供給方缺陷與需求方缺陷都很小的的服務(wù)。硬服務(wù)符合競(jìng)爭(zhēng)性招標(biāo)的條件，故大多釆用競(jìng)爭(zhēng)模式。

其次，針對(duì)供給方缺陷高而需求方缺陷低的公共服務(wù)（軟服務(wù)），采取非競(jìng)爭(zhēng)購(gòu)買(mǎi)模式。所謂軟服務(wù)，指難以進(jìn)行明確的成本收益衡量、服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)不易量化、監(jiān)管成本較高的服務(wù)事項(xiàng)，包括精神衛(wèi)生服務(wù)、嬰幼兒照料、養(yǎng)老服務(wù)等。對(duì)軟服務(wù)而言，允許釆用非競(jìng)爭(zhēng)模式，主要包括協(xié)商模式和合作模式，從而彌補(bǔ)競(jìng)爭(zhēng)模式的不足。

再次，針對(duì)供給方缺陷與需求方缺陷程度都很高的公共服務(wù)（復(fù)雜服務(wù)），采取公私合作伙伴方式較為適合，且應(yīng)該有效管理公私合作伙伴關(guān)系。有效管理這一類公共服務(wù)市場(chǎng)化的難度最大。

最后，針對(duì)供給方缺陷程度高與需求方缺陷程度低的公共服務(wù)（單一服務(wù)），避免與高風(fēng)險(xiǎn)承包商簽訂合同。所謂單一服務(wù)，是指只有政府購(gòu)買(mǎi)、只有特殊情況下才會(huì)具體提供的公共服務(wù)，如應(yīng)急救援服務(wù)。與有信用、有實(shí)力的承包商簽訂合同，不能與高風(fēng)險(xiǎn)的承包商簽訂合同。

三、公共服務(wù)市場(chǎng)化需要提升的三種政府管理能力

公共服務(wù)市場(chǎng)化本來(lái)就是一種政府權(quán)威與市場(chǎng)交換的復(fù)合制度安排，這種復(fù)合制度安排對(duì)政府管理能力提出了全新的挑戰(zhàn)。一是對(duì)合作伙伴關(guān)系管理能力提出了挑戰(zhàn)；二是對(duì)政府合同管理能力尤其是對(duì)復(fù)雜合同管理能力提出了挑戰(zhàn)；三是對(duì)政府控制腐敗能力提出了挑戰(zhàn)。

（一）提升合作伙伴關(guān)系管理能力

政府與市場(chǎng)不是相互競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，而是相互依賴的共生關(guān)系。政府權(quán)威制度運(yùn)行中的弊端彰顯了市場(chǎng)交換制度的內(nèi)在優(yōu)勢(shì)；市場(chǎng)交換制度運(yùn)行中的弊端彰顯了政府權(quán)威制度的內(nèi)在優(yōu)勢(shì)。政府缺陷強(qiáng)化了市場(chǎng)權(quán)力，市場(chǎng)缺陷強(qiáng)化了政府權(quán)力。這里真正的問(wèn)題不是如何在市場(chǎng)與政府之間進(jìn)行選擇，而是如何在它們之間達(dá)到最佳的平衡，以及如何管理這一平衡過(guò)程中所產(chǎn)生的各種問(wèn)題。公私關(guān)系并不依靠自我管理，只能依靠政府積極主動(dòng)的管理。

提升合作伙伴關(guān)系管理能力應(yīng)抓住三個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)。一是，保持伙伴與控制之間的平衡。公共服務(wù)市場(chǎng)化中的公私合作伙伴關(guān)系，并不是嚴(yán)格意義上的商業(yè)平等合作關(guān)系。伙伴是市場(chǎng)缺陷的結(jié)果，控制是為了有效履行政府固有核心職能，確保公共利益，確保公共權(quán)力的合法性。承包商可以分享權(quán)力，但不能分享主權(quán)；二是，保持伙伴與競(jìng)爭(zhēng)之間的平衡。針對(duì)供給方缺陷與需求方缺陷都很?chē)?yán)重的復(fù)雜公共服務(wù)，政府不得不與承包商建立公私合作伙伴關(guān)系。公私合作伙伴關(guān)系側(cè)重的是長(zhǎng)期伙伴關(guān)系，往往根據(jù)過(guò)去承包商的績(jī)效來(lái)決定下一期的合同，往往會(huì)縮小選擇范圍，往往會(huì)用基準(zhǔn)比較的方法在合作伙伴與新競(jìng)爭(zhēng)者之間進(jìn)行選擇。同時(shí)，現(xiàn)存法律與既定的聯(lián)邦采購(gòu)文化強(qiáng)調(diào)競(jìng)標(biāo)目的在于抑制裙帶關(guān)系與腐敗，盡量引進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制；三是，保持增強(qiáng)信任與加強(qiáng)監(jiān)管之間的平衡。既然合作伙伴關(guān)系帶來(lái)的是組織邊界的逐漸消融，政府不得不通過(guò)組織學(xué)習(xí)的方式來(lái)解決不確定性因素，不得不在向承包商學(xué)習(xí)的過(guò)程中加強(qiáng)對(duì)承包商的監(jiān)管。如果沒(méi)有基本的信任，承包商不會(huì)“教育、培訓(xùn)”政府部門(mén)，如果沒(méi)有基本信任，兩者之間不會(huì)進(jìn)行有效協(xié)調(diào)、解決沖突。但是選擇合作伙伴本身就意味著管理風(fēng)險(xiǎn)，管理風(fēng)險(xiǎn)必然要求加強(qiáng)監(jiān)管。上述三對(duì)關(guān)系在實(shí)踐中如何拿捏與把握，既是科學(xué)又是藝術(shù)。可以說(shuō)，美國(guó)政府在公共服務(wù)市場(chǎng)實(shí)踐中并未完全破題，需要各國(guó)持續(xù)探索創(chuàng)新。

（二）提升合同管理能力

公共服務(wù)的市場(chǎng)化，難的是政府如何與承包商簽訂完備的合同，更難的是合同簽訂之后對(duì)合同執(zhí)行的監(jiān)督，最難的是如何降低合同執(zhí)行過(guò)程中的交易費(fèi)用。合同管理能力基本包括三個(gè)方面：一是簽訂合同能力；二是監(jiān)督合同執(zhí)行的能力；三是合同一旦取消時(shí)的后備能力和儲(chǔ)備。

簽訂合同能力，確定購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)操作流程是共性環(huán)節(jié)，是世界各國(guó)規(guī)范公共服務(wù)市場(chǎng)化的通行做法。政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)合同從形式上分為兩類：一類是任務(wù)導(dǎo)向合同（design contracting）；另一類是結(jié)果導(dǎo)向合同（performance contracting）。任務(wù)導(dǎo)向合同，指在合同中列明服務(wù)的具體任務(wù)、內(nèi)容、規(guī)格等，重在規(guī)范服務(wù)提供者的行為內(nèi)容。對(duì)服務(wù)提供者的監(jiān)管主要基于是否完成合同約定的各項(xiàng)任務(wù)。結(jié)果導(dǎo)向合同更加關(guān)注服務(wù)的最終效果或者說(shuō)服務(wù)對(duì)象的感受，并不對(duì)具體的服務(wù)過(guò)程做過(guò)于詳盡的規(guī)定。政府部門(mén)基于服務(wù)結(jié)果支付費(fèi)用，而非基于服務(wù)提供者的行為付費(fèi)。服務(wù)提供者在履行合同時(shí)有更大的自主權(quán)和靈活性。

監(jiān)管合同執(zhí)行能力，包括以有效監(jiān)管措施監(jiān)管合同執(zhí)行能力，以及合同糾紛解決能力。建立以結(jié)果為導(dǎo)向的監(jiān)管制度，規(guī)范政府、服務(wù)生產(chǎn)者、服務(wù)消費(fèi)者的權(quán)利義務(wù)是前提。在宏觀層面，美國(guó)通過(guò)推行《政府績(jī)效與結(jié)果法案》（2010年后為《政府績(jī)效與結(jié)果現(xiàn)代化法案》）從總體上監(jiān)控所有公共項(xiàng)目的績(jī)效，當(dāng)然也包括服務(wù)外包項(xiàng)目、公私合作項(xiàng)目等。國(guó)會(huì)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)責(zé)任總署的監(jiān)督發(fā)揮了不可替代的作用。國(guó)會(huì)責(zé)任總署對(duì)美國(guó)聯(lián)邦政府各部門(mén)合同外包項(xiàng)目的長(zhǎng)期跟蹤監(jiān)測(cè)、評(píng)估，及時(shí)向社會(huì)發(fā)布高風(fēng)險(xiǎn)外包項(xiàng)目目錄，試圖借助公開(kāi)透明來(lái)更好地實(shí)施監(jiān)督。在微觀層面，根據(jù)聯(lián)邦法和雙方合同約定，政府部門(mén)通常可以采取如下監(jiān)管措施。一是信息報(bào)告制度：服務(wù)提供者按月或者按季度根據(jù)政府部門(mén)的要求報(bào)送與服務(wù)有關(guān)的各類信息；二是實(shí)地巡查制度（site visits）：政府部門(mén)定期或者不定期地委派監(jiān)理機(jī)構(gòu)或者直接派工作小組對(duì)服務(wù)提供者進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)檢查；三是投訴處理制度：接受服務(wù)的公眾可以向政府部門(mén)直接投訴。政府部門(mén)對(duì)投訴進(jìn)行分類、判斷，并要求服務(wù)提供者改進(jìn)；四是審計(jì)監(jiān)督制度：委派專業(yè)的審計(jì)機(jī)構(gòu)對(duì)服務(wù)提供者的財(cái)務(wù)狀況進(jìn)行檢查；五是階段性評(píng)估制度：在上述基礎(chǔ)上，政府定期對(duì)服務(wù)質(zhì)量進(jìn)行綜合性的評(píng)估，并決定是否延續(xù)合同或更換服務(wù)提供者。

合同糾紛解決能力。其一，賦予政府部門(mén)解約權(quán)，政府部門(mén)享有隨時(shí)終止合同的特殊權(quán)力，即政府部門(mén)認(rèn)為是為“政府利益”時(shí)就可以終止合同。這類終止被稱為“便利政府終止”（termination for the convenience of the government）。法律并沒(méi)有對(duì)政府部門(mén)證明該終止出于“政府利益”做出任何特殊的要求，只要求政府部門(mén)做出該決定時(shí)是出于善意（good faith）。這實(shí)際上賦予了政府部門(mén)寬泛的自由裁量權(quán)。但政府部門(mén)一般不會(huì)在沒(méi)有合理理由的情況下就解除合同，因?yàn)榉少x予服務(wù)提供者多種權(quán)利救濟(jì)方式。其二，對(duì)合同糾紛，除了可以向法院起訴之外，允許服務(wù)提供者向政府部門(mén)提請(qǐng)內(nèi)部審查和行政復(fù)議。內(nèi)部審查是行政復(fù)議的前置程序，服務(wù)提供者向政府部門(mén)內(nèi)部專門(mén)處理此類糾紛的合同官提出具體書(shū)面主張，并附必要的理由說(shuō)明和書(shū)面證據(jù)，由合同官對(duì)該合同進(jìn)行審查并做出處理決定。這主要是希望使糾紛通過(guò)政府部門(mén)和服務(wù)提供者的協(xié)商得到解決。如果合同當(dāng)事人不服合同官的決定，可以在90日內(nèi)向相應(yīng)的合同上訴委員會(huì)提出行政復(fù)議，程序比法院訴訟簡(jiǎn)單。合同上訴委員會(huì)對(duì)所有案件實(shí)行重新審理，即合同官對(duì)事實(shí)的認(rèn)定在行政復(fù)議中不具有約束力。

增強(qiáng)合同取消時(shí)的后備能力和儲(chǔ)備能力。后備能力是指要有競(jìng)爭(zhēng)，即合同履行不到位時(shí)，可以有其他社會(huì)組織、機(jī)構(gòu)和企業(yè)接手。儲(chǔ)備能力是指合同取消但沒(méi)有其他社會(huì)機(jī)構(gòu)接手時(shí)，政府自身有能力接管。

對(duì)政府能力的挑戰(zhàn)，歸根結(jié)底是對(duì)人才的挑戰(zhàn)。從這個(gè)角度看，公務(wù)員分類管理已經(jīng)是大勢(shì)所趨了。根據(jù)《2003年服務(wù)采購(gòu)改革法案》（The Service Acquisition Reform Act of 2003），美國(guó)聯(lián)邦政府各部門(mén)設(shè)置了采購(gòu)主管。在政府換屆之際，社會(huì)各界紛紛為改進(jìn)公共服務(wù)市場(chǎng)化出謀劃策。2010年奧巴馬總統(tǒng)在“建設(shè)責(zé)任行動(dòng)計(jì)劃”中提出了“改革合同外包”的措施，在預(yù)算中安排1.58億美元提高從事政府采購(gòu)人員的能力建設(shè)。

（三）提升政府有效控制腐敗的能力

公共資金高度密集的領(lǐng)域，往往是腐敗的高發(fā)地帶。美國(guó)公共服務(wù)市場(chǎng)化實(shí)踐中最大的問(wèn)題是簽訂合同階段的政治腐敗問(wèn)題。若沒(méi)有有效控制腐敗的能力，公共服務(wù)市場(chǎng)化容易演變?yōu)闄?quán)錢(qián)交易的樂(lè)園。合同簽訂不僅僅是一個(gè)政府部門(mén)與承包商之間科學(xué)理性的技術(shù)處理過(guò)程，同時(shí)還是個(gè)政治過(guò)程；承包商與政治家以及行政官員的非良性互動(dòng)，同樣可以產(chǎn)生腐敗。政府的“掌舵”作用在于決策，然而決策過(guò)程，是個(gè)政治過(guò)程。利益集團(tuán)（承包商集團(tuán)）同樣可以通過(guò)介入政治過(guò)程，來(lái)使合同的簽訂失去公平性，這樣的決策會(huì)使“掌舵”偏離正確方向。這是西方民主制下行政改革的一個(gè)內(nèi)在矛盾。決策和執(zhí)行分開(kāi)，“掌舵”和“駕駛”分開(kāi)，說(shuō)起來(lái)容易做起來(lái)難。1989年聯(lián)邦住房和城市發(fā)展部出現(xiàn)的權(quán)錢(qián)交易丑聞使納稅人的錢(qián)損失了60億美元。華盛頓市的馬里恩·巴里市長(zhǎng)有時(shí)把簽訂合同的任務(wù)交給其情婦去做［4］。

立足于信息社會(huì)、大數(shù)據(jù)時(shí)代，美國(guó)通過(guò)建設(shè)透明、參與、協(xié)作的開(kāi)放政府，特別是通過(guò)開(kāi)放公共財(cái)政開(kāi)支數(shù)據(jù)的辦法，提升政府有效控制腐敗的能力。開(kāi)放政府是大數(shù)據(jù)時(shí)代與民治政府結(jié)合的產(chǎn)物，是代議制政府在互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代的有益補(bǔ)充。

結(jié)語(yǔ)：美國(guó)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)及對(duì)中國(guó)的啟示

一是公共服務(wù)市場(chǎng)化只是公共服務(wù)供給機(jī)制的市場(chǎng)化。不是公共服務(wù)責(zé)任的市場(chǎng)化，不是擺脫政府財(cái)政負(fù)擔(dān)的代名詞。中國(guó)政府既要正面列舉政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的范圍與方式，又要以負(fù)面清單形式清晰劃定公共服務(wù)市場(chǎng)化邊界。公共服務(wù)市場(chǎng)化旨在巧借社會(huì)資源、專業(yè)知識(shí)，提高政府公共服務(wù)能力；降低成本的同時(shí)，分散風(fēng)險(xiǎn)，提高效率與效能，提高服務(wù)質(zhì)量；借助政府購(gòu)買(mǎi)等系列措施培育社會(huì)組織健康發(fā)展。

二是科學(xué)界定政府在公共服務(wù)市場(chǎng)化中的角色。政府是公共服務(wù)需求的確認(rèn)者，是公共服務(wù)類型、數(shù)量、質(zhì)量的最終確定者；是政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的規(guī)則制定者；是精明的購(gòu)買(mǎi)者、謹(jǐn)慎的財(cái)政資助者、合同管理者；是公私合作伙伴關(guān)系的管理者；是所購(gòu)公共服務(wù)的評(píng)估者。

三是公共服務(wù)市場(chǎng)化并不必然提高經(jīng)濟(jì)性、效率性、效能性，中國(guó)政府應(yīng)以供給方缺陷與需求方缺陷都相對(duì)較小的公共服務(wù)作為突破口，大力推進(jìn)公共服務(wù)市場(chǎng)化。對(duì)于那些供給方缺陷與需求方缺陷都很高的復(fù)雜服務(wù)，采取政府與社會(huì)資本合作（PPP）方式比較適合，且應(yīng)特別注重提升合作伙伴關(guān)系管理能力，做到平等合作、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、互利共贏。

四是公共服務(wù)市場(chǎng)化既需要頂層戰(zhàn)略設(shè)計(jì)，又需要以工匠精神做實(shí)做細(xì)。既然是戰(zhàn)略設(shè)計(jì)，就需要公共服務(wù)市場(chǎng)化規(guī)則的科學(xué)統(tǒng)一，否則實(shí)踐中會(huì)無(wú)所適從。2014年以來(lái)國(guó)務(wù)院各部委競(jìng)相發(fā)布的70多項(xiàng)政策之間并不一致，實(shí)踐中PPP項(xiàng)目落地難、“上熱下冷”“公熱私冷”等問(wèn)題普遍存在［5］。既然需要工匠精神，就需要培育培養(yǎng)合同管理、沖突管理、伙伴關(guān)系管理等大量專業(yè)人才。簡(jiǎn)言之，沒(méi)有金剛鉆，攬不了瓷器活。（作者系國(guó)家行政學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師。）

［參考文獻(xiàn)］

［1］［2］唐納德·凱特爾.權(quán)力共享——公共治理與私人市場(chǎng)［M］.北京：北京大學(xué)出版社，2009.

［3］王廷惠.美國(guó)監(jiān)獄私有化研究［M］.廣州：中山大學(xué)出版社，2011.

［4］ 戴維·奧斯本，特德·蓋布勒.改革政府——企業(yè)精神如何改革著公營(yíng)部門(mén)［M］.上海：上海譯文出版社，1996.

［5］喻文光.PPP規(guī)制中的立法問(wèn)題研究——基于法政策學(xué)的視角［J］.當(dāng)代法學(xué)，2016（2）.