1978年末，我國(guó)主要城市都面臨住房短缺窘境，伴隨城市人口增長(zhǎng)，彼時(shí)城市人均居住面積由1950年的4.5平方米下降到3.6平方米。住房問(wèn)題迫使政府對(duì)住房制度采取有力改革措施。這一年，對(duì)城鎮(zhèn)福利住房制度的改革開(kāi)啟。

20年漸進(jìn)式的住房制度改革，在20世紀(jì)末之前我國(guó)城鎮(zhèn)住房狀況得到了一定的改善。進(jìn)入21世紀(jì)，住房保障更加成為住房政策的重心所在，“房住不炒”將為住房回歸居住屬性奠定基礎(chǔ)。

回顧中國(guó)城鎮(zhèn)住房制度70年，道路十分曲折。展望未來(lái)，中國(guó)城鎮(zhèn)住房要做到人人“住有所居”基礎(chǔ)上的高質(zhì)量發(fā)展，需要我們自己努力不斷探索出一套完整周密的制度設(shè)計(jì)。

改革

20年漸進(jìn)式改革，城鎮(zhèn)人均居住面積翻倍

計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，中國(guó)在城鎮(zhèn)地區(qū)對(duì)國(guó)有部門(mén)實(shí)行福利性質(zhì)的公有住房實(shí)物分配制度，是以“高積累、低工資、低消費(fèi)”的收入分配制度來(lái)配合趕超型經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略的重要體現(xiàn)。然而，由于不承認(rèn)住房的商品屬性，長(zhǎng)期實(shí)行無(wú)償分配和低租金的福利住房體制，資金只有投入沒(méi)有回收，住房的投融資機(jī)制被嚴(yán)重扭曲。根據(jù)中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒數(shù)據(jù)，1950-1978年中國(guó)包括農(nóng)村住房在內(nèi)的住房總投資累計(jì)只有362.5億元，年均住房建設(shè)投資13.1億元，占同期累計(jì)基本建設(shè)投資的7.5%，僅占同期GDP的0.7%。而同期國(guó)際上住房投資一般占到總投資的20%-30%和GDP的3%-8%。

住房投資嚴(yán)重不足導(dǎo)致1978年末中國(guó)主要城市都面臨住房短缺。根據(jù)中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒數(shù)據(jù)，1978年中國(guó)城市住宅面積為14億平方米，為1950年的2.2倍，但遠(yuǎn)遠(yuǎn)趕不上城市人口增長(zhǎng)的速度，城市人口同期增長(zhǎng)了2.5倍。這樣中國(guó)城市人均居住面積反而由1950年的4.5平方米下降到3.6平方米（人均建筑面積6.7平方米）。如果再考慮到房屋折舊，人均的住房條件實(shí)際上顯著下降。同時(shí)由于沒(méi)有經(jīng)濟(jì)利益激勵(lì)，建成的公房也設(shè)計(jì)非常簡(jiǎn)單，建筑質(zhì)量低劣，配套簡(jiǎn)陋不全，讓人居住倍感不適；已有公房也往往年久失修。住房問(wèn)題已經(jīng)到了十分緊急的時(shí)刻，嚴(yán)重影響人們的正常生活和工作，這迫使政府必須對(duì)住房制度采取有力改革措施。

1978年9月，鄧小平指出，解決住房問(wèn)題能不能路子寬些，譬如允許私人建房或者私建公助，分期付款，把個(gè)人手中的錢(qián)動(dòng)員出來(lái)，國(guó)家解決材料，這方面潛力不小。其還提出，建筑業(yè)是可以為國(guó)家增加收入、增加積累的一個(gè)重要產(chǎn)業(yè)部門(mén)，在長(zhǎng)期規(guī)劃中，必須把建筑業(yè)放在重要位置。1980年4月，鄧小平又一次就住房問(wèn)題發(fā)表重要講話，認(rèn)為不但新房子可以出售，老房子也可以出售。還提出買(mǎi)房可以分期付款，提倡個(gè)人建房等設(shè)想。以這兩次講話為標(biāo)志，中國(guó)開(kāi)啟了對(duì)城鎮(zhèn)福利住房制度的改革。

中國(guó)城鎮(zhèn)住房從福利品到商品的轉(zhuǎn)變，經(jīng)歷了上世紀(jì)80年代提租與售房的改革初探與挫折、90年代的雙軌制并存時(shí)代等諸多曲折。經(jīng)過(guò)1978年之后近20年漸進(jìn)式的住房制度改革，在20世紀(jì)末之前我國(guó)城鎮(zhèn)住房狀況得到了一定的改善。至1997年，城鎮(zhèn)人均居住面積上升到8.8平方米，是1978年的2倍多，全國(guó)城鎮(zhèn)竣工住宅4.055億平方米，是1978年的10倍多。但住房分配體制始終沒(méi)有發(fā)生根本性的變革，因此福利分房仍然占據(jù)主導(dǎo)地位。

調(diào)控

價(jià)格持續(xù)高漲，“房住不炒”讓住有所居

直到1998年中央政府在內(nèi)外部壓力沖擊下而全面停止城鎮(zhèn)福利分房，才讓中國(guó)城鎮(zhèn)住房制度商品化貨幣化改革取得決定意義的破冰。2003年全國(guó)首次房地產(chǎn)工作會(huì)議召開(kāi)，首次提出房地產(chǎn)業(yè)對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的支柱產(chǎn)業(yè)作用。2003年8月12日國(guó)發(fā)[2003]18號(hào)文，正式確立了房地產(chǎn)支柱產(chǎn)業(yè)的地位。改革開(kāi)放后的中國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)發(fā)展以2004年為分界線，之前以推進(jìn)公房私有化、讓住房制度徹底完成市場(chǎng)化和實(shí)現(xiàn)雙軌制并軌為主要任務(wù)，此后則進(jìn)入了住房市場(chǎng)頻繁調(diào)控、穩(wěn)定房?jī)r(jià)，并注重住房保障體系建立的雙重目標(biāo)時(shí)期。2008年之后，住房保障更加成為住房政策的重心所在。

但當(dāng)21世紀(jì)中國(guó)城鎮(zhèn)住房進(jìn)入全面商品化貨幣化社會(huì)化時(shí)代后，在全球化、市場(chǎng)化、自由化、金融化等潮流的沖擊下，加上土地資本化在中國(guó)城鎮(zhèn)化和工業(yè)化中的特殊融資杠桿作用，導(dǎo)致城鎮(zhèn)住房快速出現(xiàn)金融化的特征，為此城鎮(zhèn)住房領(lǐng)域很快就面臨房?jī)r(jià)持續(xù)高漲、中低收入家庭住房可支付能力不足、住房不平等拉大、住房財(cái)富分化加快、房地產(chǎn)市場(chǎng)投機(jī)泡沫嚴(yán)重等諸多新挑戰(zhàn)，不僅給宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定和金融安全帶來(lái)巨大的風(fēng)險(xiǎn)隱患，也造成了城鄉(xiāng)新二元結(jié)構(gòu)加劇、社會(huì)階層分化等諸多社會(huì)問(wèn)題。

在經(jīng)歷了長(zhǎng)時(shí)間的調(diào)整與轉(zhuǎn)變后，中央已經(jīng)逐步意識(shí)到，單純調(diào)整房?jī)r(jià)、防范風(fēng)險(xiǎn)不能從根本上解決我國(guó)住房問(wèn)題，也不能實(shí)現(xiàn)房地產(chǎn)業(yè)平穩(wěn)可持續(xù)發(fā)展?；谶@一背景，2016年年底的中共中央政治局會(huì)議提出要加快研究建立符合國(guó)情、適應(yīng)市場(chǎng)規(guī)律的房地產(chǎn)平穩(wěn)健康發(fā)展長(zhǎng)效機(jī)制。隨后2016年的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議首次提出“房住不炒”的定位。2017年10月，黨的十九大報(bào)告中就住房發(fā)展提出了新的思路與目標(biāo)，即“堅(jiān)持房子是用來(lái)住的、不是用來(lái)炒的定位，加快建立多主體供給、多渠道保障、租購(gòu)并舉的住房制度，讓全體人民住有所居”。其中“房住不炒”將成為今后相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)間內(nèi)黨和政府解決我國(guó)城鎮(zhèn)住房問(wèn)題、建立房地產(chǎn)市場(chǎng)健康穩(wěn)定發(fā)展長(zhǎng)效機(jī)制的核心指導(dǎo)思想，將為住房回歸居住屬性奠定基礎(chǔ)。更重要的是，十九大明確了，無(wú)論“房住不炒”，還是“多主體供給、多渠道保障、租購(gòu)并舉”，歸根到底，都是為實(shí)現(xiàn)“讓全體人民住有所居”而服務(wù)的。

探索

地產(chǎn)調(diào)控“一城一策”，深化房地產(chǎn)稅收體制改革

回顧中國(guó)城鎮(zhèn)住房制度70年，道路十分曲折，大的發(fā)展方向是跟國(guó)際在接軌，尊重了住房在生產(chǎn)消費(fèi)上的客觀規(guī)律、恢復(fù)了住房的商品屬性，但這個(gè)接軌只完成了一半。房改一個(gè)很大的遺憾是沒(méi)有引入房產(chǎn)稅。如果住房市場(chǎng)化同步就引入房產(chǎn)稅的話，住房的炒作投機(jī)會(huì)大大降低，還能激勵(lì)做好房子的后期維護(hù)。中國(guó)城鎮(zhèn)住房存量面積已經(jīng)300多億平方米，隨著增量時(shí)代過(guò)去進(jìn)入存量時(shí)代，未來(lái)房屋的維護(hù)將是一個(gè)大問(wèn)題。房產(chǎn)稅在當(dāng)時(shí)引入是可以的，后面再引入就非常難了，制度變遷都是具有很強(qiáng)的路徑依賴。但這也很難苛求，當(dāng)時(shí)的背景下，經(jīng)驗(yàn)欠缺，也有很多其他的現(xiàn)實(shí)約束。

展望未來(lái)，中國(guó)城鎮(zhèn)住房要做到人人“住有所居”基礎(chǔ)上的高質(zhì)量發(fā)展，最主要的挑戰(zhàn)還是要解決好住房的民生屬性和商品屬性的協(xié)調(diào)，平衡好居住功能與投資功能的沖突。這方面應(yīng)該說(shuō)國(guó)際上并沒(méi)有現(xiàn)成的直接經(jīng)驗(yàn)可以適用于我們這樣一個(gè)快速發(fā)展又地區(qū)差距較大的大國(guó)，需要我們自己努力不斷探索出一套完整周密的制度設(shè)計(jì)。首先，要正視地區(qū)差異性，不僅房地產(chǎn)調(diào)控中“一城一策”，還要尊重地方主動(dòng)性和創(chuàng)造性，鼓勵(lì)在住房制度領(lǐng)域內(nèi)的更多地方自主創(chuàng)新探索出現(xiàn)；其次，住房的土地供給制度仍然需要努力去破冰，土地所有權(quán)到期續(xù)約細(xì)則也要盡快有明確說(shuō)法；第三，住房租賃市場(chǎng)和租賃產(chǎn)業(yè)化，前景很大，是存量時(shí)代的重心所在，但還需要盡快找到適合中國(guó)的發(fā)展模式。第四，房地產(chǎn)的投融資體制改革還要繼續(xù)加快，將化解金融系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)與增加房地產(chǎn)市場(chǎng)韌性結(jié)合。其中也包括住房保障的投融資機(jī)制更新，如加快建立政策性住房金融機(jī)構(gòu)；第五，深入房地產(chǎn)稅收體制改革，優(yōu)化住房資源的公平和有效分配。

陳杰（上海交通大學(xué)國(guó)際與公共事務(wù)學(xué)院/中國(guó)城市治理研究院教授，博士生導(dǎo)師） 編輯 王進(jìn)雨 校對(duì) 薛京寧