當前我國南北差距明顯拉大。
2012-2019年北方經(jīng)濟占全國比重從42.9%快速下降至35.4%，南北經(jīng)濟總量差距從14個百分點迅速擴大至29個百分點，人均GDP差距從0.97迅速增至1.30。
南北差距原因：從自然地理差異到市場發(fā)育差異。
從五千年歷史看，由于北方因農(nóng)耕、游牧兩大文明長期沖突融合導致戰(zhàn)亂頻發(fā)及南北氣候差異等，中國人口和經(jīng)濟重心逐漸從黃河中下游向長江中下游轉移。計劃經(jīng)濟時期，北方因資源富集等形成重化工業(yè)優(yōu)勢而領先南方。改革開放后，北方依靠要素和投資驅動繼續(xù)階段領先，但也導致市場化改革內(nèi)生動力不足；而南方依托便利的海運和長江內(nèi)河航運優(yōu)勢，通過市場化改革大力發(fā)展外向型經(jīng)濟而逐漸崛起。2012年后，中國經(jīng)濟轉向依靠創(chuàng)新驅動的高質(zhì)量發(fā)展階段，南北市場發(fā)育差異問題凸顯，南方較快轉型升級，而北方逐漸乏力。
南北差距拉大，根本上是市場化程度的差距，這是市場經(jīng)濟對計劃經(jīng)濟的勝利，證明北方加大市場化改革的必要性和緊迫性。
解決南北差距既要針對北方短板加快市場化改革，還要從全國層面基于市場規(guī)律統(tǒng)籌推進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。一方面，北方要大力向南方學習，加快深化產(chǎn)權、要素等市場化改革，加快打造親清新型政商關系以優(yōu)化營商環(huán)境。另一方面，要充分尊重人口和產(chǎn)業(yè)向優(yōu)勢區(qū)域集聚的客觀規(guī)律，立足各地區(qū)比較優(yōu)勢順勢而為，加快都市圈城市群建設，在集聚中促進平衡。
“雙循環(huán)”的核心是對內(nèi)擴大內(nèi)需、對外提升產(chǎn)業(yè)鏈安全，關鍵是三大抓手：“新基建”、城市群和放開生育。這是這些年我們在公共政策領域的三大建言和呼吁，其中新基建已經(jīng)從學術討論走向國家戰(zhàn)略，都市圈城市群逐漸走向社會共識但尚未完全落實，而全面放開生育則面臨巨大的學術分歧和社會爭議。
1 我國區(qū)域發(fā)展新特征：南北差距明顯拉大
改革開放以來，我國區(qū)域發(fā)展差距總體呈縮小態(tài)勢，但2014年后區(qū)域差距有所擴大。由于歷史原因，新中國成立初期北方尤其是東北重工業(yè)基礎良好、經(jīng)濟基礎較好，1950年代蘇聯(lián)援助也主要集中在東北。1960年代基于國防安全考慮的“三線建設”促進了中西部地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展，1960-1977年人均GDP最高的東北與最低的西部的差距由3.06降至2.20。1978年改革開放后，東部基于區(qū)位優(yōu)勢率先發(fā)展，大量人口從內(nèi)地向東部集聚，1991年東部人均GDP超過東北居四大區(qū)域之首，其人均GDP與最低的西部的比值一度擴大至2003年的峰值2.61。2003年后，隨著西部開發(fā)、東北振興、中部崛起等區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的實施，以及2008年金融危機后沿海地區(qū)向內(nèi)地轉移產(chǎn)業(yè)，各區(qū)域人均GDP相對差距逐漸縮小，但2014年后有所擴大。
從全國看，以反映各省人均GDP整體相對差異水平的變異系數(shù)看，31省人均GDP變異系數(shù)從1978年的0.966快速下降至1990年的谷值0.593，隨后在東部率先發(fā)展的帶動下爬升至2002年的峰值0.708，再回落到2014年的0.435，之后又攀升至2019年的0.472。分地區(qū)看，四大地區(qū)人均GDP變異系數(shù)的發(fā)展趨勢與全國較為一致，2014年達谷值后有所擴大。
當前區(qū)域差距的擴大主要在于南北差距，2012-2019年南北經(jīng)濟總量差距從14個百分點迅速擴大至29個百分點，但人口份額變化很小，導致該時期南北人均GDP差距由0.97迅速增至1.30。從經(jīng)濟看，1978-2012年南北經(jīng)濟份額（以地區(qū)GDP合計為分母）分別從53.7%、46.3%變化至57.1%、42.9%，差距從7.5個百分點擴大至14.2個百分點；其中1995年南北經(jīng)濟份額差距一度達17.3個百分點。2013年起，南北經(jīng)濟總量差距迅速拉大，2019年經(jīng)濟份額分別為64.6%、35.4%，差距擴大至29.1個百分點。
從人口看，改革開放以來，我國人口流動的主要方向是從中西部到東部的珠三角、長三角和京津地區(qū)，1978-2019年東部人口份額從34.0%增至38.6%；南北人口份額變化較小，1978-2019年南北人口份額分別從42.2%、57.8%變化至41.6%、58.4%，變化僅0.6個百分點。
從人均GDP看，我國北方人均GDP長期高于南方但逐漸縮小，1978-2012年南北人均GDP差距由0.85變化至0.97，向1趨近表明差距縮小。之后，南北人均差距迅速擴大至2019年的1.30。即使扣除東北地區(qū)，2012-2019年南北人均GDP差距仍從0.98擴大至1.24，表明東北的相對衰落只能部分解釋南北人均差距擴大。
從10強省看，1978-2020年北方從5個降至僅剩山東、河南2個。1978-2019年，我國10強省經(jīng)濟份額從54.9%提升至61.3%。在改革開放初期，北方在我國10強省中占據(jù)5席，其中東北占兩席（遼寧、黑龍江）。之后，東南沿海省份迅速崛起，1984年浙江取代黑龍江進入前10。此后，北方的山東、遼寧、河南、河北長期位居前10。由于2010年后經(jīng)濟轉型緩慢，遼寧、河北先后在2016、2018年跌出全國前10。目前北方在全國經(jīng)濟10強中僅剩山東、河南兩省。其中，山東從1980年起一直位列前3，2007年開始持續(xù)位居第三，但與第二名江蘇的差距從2007年的242億元持續(xù)擴大2019年的2.9萬億元，而與第四名浙江的差距逐漸縮小至不到9000億元。
從20強城市看，1978-2020年北方從11個降至5個，其中10強城市從6個降至僅剩北京1個。1978-2019年，我國20強城市經(jīng)濟份額從29.7%上升至34.5%。改革開放初期，北方在20強城市中占11個，其中東北6個。隨著改革開放后深圳、無錫、寧波等東南沿海城市陸續(xù)崛起，1990年20強城市中北方減至9個，東北的長春、鞍山陸續(xù)掉隊。2010年 20強城市中北方降至8個，且有3城位居倒數(shù)，哈爾濱從1978年的第8名降至第20名。2001年加入世界貿(mào)易組織后，以出口為導向的東南沿海地區(qū)進一步融入全球經(jīng)濟體系，佛山、東莞等制造業(yè)城市崛起，哈爾濱、石家莊、大慶逐漸掉出20強。2010年，北方在 20強城市中降至7個。2014年后，北方的唐山、大連、沈陽、煙臺先后掉隊。2017-2018年，北方在20強城市僅剩北京、天津、青島、鄭州4個，10強中僅剩北京、天津2個；2019年濟南在合并萊蕪后進入20強。2020年，南京取代天津進入10強，北方在10強城市中僅剩北京。
2 南北差距原因：從自然地理差異到市場發(fā)育差異
從五千年歷史看，因農(nóng)耕技術進步、北方戰(zhàn)亂頻發(fā)、南北氣候差異等，中國人口重心逐漸從北方黃河中下游向南方長江中下游轉移，南方逐漸從山地密林的蠻荒瘴氣之地開發(fā)成宜居宜業(yè)之地，在南宋時期徹底取代北方成為經(jīng)濟重心。不可否認，長江與黃河都是華夏文化的搖籃，但位于黃河中下游的中原地區(qū)無疑是早期中心，夏商周等王朝核心范圍均位于此，原因可能在于南北氣候差異，北方干燥缺水、溫差大，南方濕潤、溫差小，這使得在農(nóng)耕時代初期，相對干旱、疏松的黃土沉積平原，比南方的黏土濕地更容易開發(fā)耕作。在秦漢時期，關中平原是全國經(jīng)濟重心，北方經(jīng)濟、人口長期領先，而南方不少地區(qū)仍是蠻荒瘴氣之地。
但北方長期處于王朝更替的中心和農(nóng)耕文明與游牧文明的沖突融合，戰(zhàn)亂頻發(fā)，從東漢末年開始北方人口大量移居南方，南方地區(qū)逐漸開發(fā)并快速發(fā)展，特別是在兩晉南北朝時期。江南經(jīng)濟的快速發(fā)展，使得隋煬帝開鑿北起涿郡、南到杭州的大運河，主要目的在于把江南豐富的物產(chǎn)往北運調(diào)。唐朝安史之亂后，南方人口和經(jīng)濟開始超過北方。到南宋時期，嶺南快速開發(fā)，南方絕對取代北方成為中國經(jīng)濟和人口重心，西北陸上絲綢之路讓位于東南海上絲綢之路，南方領先格局基本延續(xù)至今。盡管清朝中期開始閉關鎖國，但仍保留了廣州一地作為通商口岸。
計劃經(jīng)濟時期，資源富集等奠定北方重化工業(yè)優(yōu)勢，因而領先于南方。在計劃經(jīng)濟時期，中國經(jīng)濟發(fā)展基本依靠內(nèi)循環(huán)，北方依托豐富的煤炭、石油、鐵礦資源和蘇聯(lián)援助等逐漸形成了以資源型和重化工業(yè)型為主的產(chǎn)業(yè)結構，以貨運為主的鐵路建設更使得北方區(qū)位優(yōu)勢凸顯，經(jīng)濟發(fā)展水平明顯超過南方。東北地區(qū)作為我國重工業(yè)基地，發(fā)展水平更是居前，遼寧GDP長期位居全國前三、一度位居第一。而南方資源相對匱乏，經(jīng)濟發(fā)展較為落后；東南沿海更處海防前線，重工業(yè)、大項目的布局較少。改革開放前，北方GDP占比長期在46%-49%之間，1960年更是一度高達49.9%，而南方人均GDP僅相當于北方的80%-90%。
改革開放后，南方依托便利的海運和長江內(nèi)河航運優(yōu)勢、通過市場化改革大力發(fā)展外向型經(jīng)濟而逐漸崛起，而北方在重化工業(yè)需求拉動下通過要素和投資驅動仍保持了較長時期輝煌、但也造成市場化改革內(nèi)生動力不足。1978年后，我國逐漸從計劃經(jīng)濟體制向社會主義市場經(jīng)濟體制轉型，但南北市場化改革進展差異明顯。從自然地理角度，改革開放要求融入全球化體系，東南沿海較北方沿海具有更為便利的海運優(yōu)勢，并通過長江、珠江較易形成廣闊市場和腹地。而黃河水量少河道淺，通航能力差，使得北方省份經(jīng)濟聯(lián)系明顯不如南方，在發(fā)展外向型經(jīng)濟時面臨劣勢。
從制度演化角度，改革開放初期南方珠三角地區(qū)利用毗鄰港澳優(yōu)勢等，大力發(fā)展加工制造業(yè)，廣東經(jīng)濟總量在1980年代末開始躍居第一；該時期江蘇、浙江也快速發(fā)展。1990年以上海浦東開發(fā)開放為標志，長三角和長江流域明顯帶動。在北方，盡管東北地區(qū)因強大的計劃經(jīng)濟慣性、沉重的計劃經(jīng)濟包袱和資源逐漸枯竭等在1990年代開始衰落、大量國企倒閉，但大規(guī)模鐵公基建設對鋼鐵、水泥、石化、煤炭等重化工業(yè)需求巨大，使得北方經(jīng)濟仍保持了較長時間輝煌，特別是山東、天津、河北、山西等地區(qū)；山東經(jīng)濟總量在2004、2006年兩次超過江蘇位居全國第二，山西煤老板風光全國。
南北市場發(fā)育差異在2008年末“四萬億”投資后凸顯，南方較快轉型升級發(fā)展高新產(chǎn)業(yè)(135.030, -2.67, -1.94%)，而北方逐漸乏力。2008年全球金融危機后，兩年“四萬億”投資使得北方經(jīng)濟再延續(xù)了短暫輝煌。但之后，全球經(jīng)濟長期低迷，國際大宗商品和能源價格一度進入漫長熊市；中國經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài)，依靠要素和投資驅動的老路難以為繼，波切需要轉向創(chuàng)新驅動。2015年末，中央提出大力推進供給側結構性改革；2020年，中央要求，加快形成以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國際國內(nèi)雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局。在南方，東南地區(qū)因日益發(fā)育的市場機制快速出清過剩產(chǎn)能，大力騰籠換鳥推動經(jīng)濟轉型升級，南方內(nèi)陸省份依托長江等承接沿海產(chǎn)業(yè)，近年貴州、云南、西藏、江西等省份經(jīng)濟增速持續(xù)領跑全國。在北方，因市場機制改革滯后，營商環(huán)境相對較差，新經(jīng)濟新動能培育緩慢，產(chǎn)業(yè)轉型升級艱難。
從經(jīng)濟普查等情況看，南北差距拉大的情況可能發(fā)生更早，但被北方較多的數(shù)據(jù)注水掩蓋。2014年，中央巡視組發(fā)現(xiàn)東北地區(qū)經(jīng)濟數(shù)據(jù)注水嚴重；在“擠水分”之后，2016年遼寧名義GDP較2015年縮水22.4%。2018年第四次全國經(jīng)濟普查后，全國GDP比初步核算數(shù)增加2.1%；其中，南方16省有14省上調(diào)、2省下調(diào)，北方15省有12省下調(diào)、3省上調(diào)。下調(diào)超過10%的有天津、吉林、黑龍江、山東，均為北方省份，分別為-29.0%、-25.3%、-21.5%、-12.8%。山東調(diào)整幅度超過甘肅省2019年GDP（8718億元），天津調(diào)整幅度超過海南GDP（5309億元）。部分地區(qū)GDP的大幅調(diào)整，雖然有統(tǒng)計標準規(guī)范和調(diào)整的因素，但更與擠掉多年累積的GDP“水分”有關。
3 推進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的國際經(jīng)驗
總體上看，發(fā)達國家區(qū)域人均差距長期較小，關鍵在于各類要素在市場機制下充分流動，進而在集聚中走向平衡。比如，人口遷移的基本邏輯是人往高處走，人隨產(chǎn)業(yè)走。理論上，較高的人均收入將不斷吸引區(qū)外人口凈流入，直至該地區(qū)人均收入與其他地區(qū)持平，即各地區(qū)經(jīng)濟份額與人口份額的比值趨近1，形成區(qū)域發(fā)展的相對平衡。
在美國，區(qū)域人均差距長期較小，地區(qū)人口份額與經(jīng)濟份額變化比較一致。從總體看，1963-2019年美國不含阿拉斯加的49個州人均GDP變異系數(shù)0.193波動變至0.192，基本保持在0.15-0.20之間，遠低于中國當前的0.47。分州看，2019年美國50個州中有46個州的經(jīng)濟-人口比值在0.7-1.3之間，人口合計占比約90%；其中有21個州的經(jīng)濟-人口比值在0.9-1.0之間。而中國2019年31省中只有15省經(jīng)濟-人口比值在0.7-1.3之間，人口合計占比僅51%；其中北京、上海在2.2以上，甘肅、黑龍江在0.6以下。
從都會區(qū)看，1910-2015年美國都會區(qū)人口比重從28.4%增至85.6%，其中人口向大都會區(qū)化集聚態(tài)勢明顯。2015年5-25萬、25-100萬、100-500萬、500萬人以上都會區(qū)經(jīng)濟-人口比值分別為0.75、0.84、1.09、1.26，差異較小。
從重點地區(qū)看，1970年開始，美國傳統(tǒng)制造逐漸衰落，人口逐漸從相對衰落的五大湖區(qū)向能源、現(xiàn)代制造和現(xiàn)代服務業(yè)主導的西海岸、南海岸集聚。1970-2019年，美國“鐵銹八州”的經(jīng)濟份額由37.9%下降至25.8%，人口份額也由35.4%降至24.7%，經(jīng)濟-人口比值從1.07下降至1.04；同期加利福尼亞、佛羅里達、德克薩斯三州的經(jīng)濟份額由19.3%升至28.5%，人口份額由18.7%升至27.4%，經(jīng)濟-人口比值從1.03略升至1.04。
在日本，人口隨產(chǎn)業(yè)持續(xù)向向東京圈、大阪圈、名古屋圈“三極”集聚1973年左右后轉為向東京圈“一極”集聚，三大都市圈經(jīng)濟-人口比值逐漸趨近于1.0。日本三大都市圈土地面積合計3.8萬平方公里，占日本的10.2%，當前經(jīng)濟份額、人口份額分別為56%、52%。在1970年代日本經(jīng)濟增速換擋以前，因三大都市圈收入水平較高且經(jīng)濟持續(xù)集聚，人口大規(guī)模流入。1955年東京圈、大阪圈、名古屋圈GDP占全國份額分別為23.8%、15.3%、8.6%，人口占比分別為17.3%、12.3%、7.7%，經(jīng)濟-人口比值為1.38、1.24、1.12。到1973年，三大都市圈GDP占比分別增至29.1%、16.9%、9.4%，人口分別達2607、1636、918萬人，占比分別達23.9%、15%、8.4%，經(jīng)濟-人口比值分別為1.22、1.13、1.12。
1973年之后，東京圈人口繼續(xù)保持明顯凈遷入，名古屋圈大阪圈人口遷入基本停滯、主要依靠自然增長。2014年東京圈、大阪圈、名古屋圈經(jīng)濟份額分別為32.3%、13.9%、9.9%，人口分別為3592、1836、1132萬人，占比分別為28.3%、14.4%、8.9%，經(jīng)濟-人口比值分別為1.14、0.96、1.11。
在韓國，首爾圈人口大量流入使得其經(jīng)濟-人口比值趨近1。1955-2015年首爾都市圈人口從393萬人增至2442萬人，占全國比重從18.3%增至49.1%。隨著人口持續(xù)大量遷入，首爾圈經(jīng)濟-人口比值逐漸下降，1985年為1.122，持續(xù)降至2010年0.998，然后在接近1的位置波動，2016年為1.008。
4 建議：北方加大市場化改革，全國統(tǒng)籌推進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展
當今世界正經(jīng)歷百年未有之大變局，我國正處于實現(xiàn)中華民族偉大復興的關鍵時期，推進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展是加快形成以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國際國內(nèi)雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局的應有之義，是社會和諧、政治穩(wěn)定和經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的重要保障。我們認為，解決南北差距既要針對北方短板加快市場化改革，還要從全國層面基于市場規(guī)律統(tǒng)籌推進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。
一方面，北方要大力向南方學習，加快深化產(chǎn)權、要素等市場化改革，大力轉變政府職能并加快打造“親”“清”新型政商關系以優(yōu)化營商環(huán)境。北方地區(qū)應大力向東南沿海地區(qū)學習，進一步解放思想、破除體制機制障礙，加快深化產(chǎn)權改革、要素改革、國企改革等市場化改革。理順政府和市場關系，大幅減少政府對資源的直接配置，強化事中事后監(jiān)管，給市場發(fā)育創(chuàng)造條件。進一步推動簡政放權、放管結合、優(yōu)化服務，建立健全權力清單、責任清單制度。打造“親”“清”新型政商關系，培育有利于民營經(jīng)濟發(fā)展、有利于新經(jīng)濟發(fā)展的市場環(huán)境，消解民企發(fā)展面臨的歧視性限制和隱性障礙。
另一方面，要充分尊重人口和產(chǎn)業(yè)向優(yōu)勢區(qū)域集聚的客觀規(guī)律，立足各地區(qū)比較優(yōu)勢順勢而為，打破地區(qū)行政分割、破除要素流動障礙、完善財政轉移支付機制和生態(tài)補償機制等，加快都市圈城市群建設，在集聚中促進平衡。推進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的目標促進人民生活水平大體相當，絕不能是追求各地區(qū)經(jīng)濟總量均衡，也不可能要求各地區(qū)在經(jīng)濟發(fā)展上達到同一水平。
一是進一步打破地區(qū)行政分割，全面破除要素流動障礙，加快形成全國統(tǒng)一開放、競爭有序的商品和要素市場。經(jīng)過40多年改革開放，中國商品市場發(fā)育較為充分，商品和服務價格97%以上由市場定價，但仍存在地區(qū)分割問題；土地、勞動力、資本、技術、數(shù)據(jù)等要素市場發(fā)育相對滯后，市場決定要素配置范圍有限、要素流動存在體制機制障礙、新型要素市場規(guī)則建設滯后等，影響了市場對資源配置決定性作用的發(fā)揮。要樹立全國經(jīng)濟“一盤棋”的思想，消除歧視性、隱蔽性的區(qū)域市場壁壘，打破行政性壟斷，堅決破除地方保護主義；加快促進土地、勞動力、資本、技術、數(shù)據(jù)自由流動，提高要素配置效率。養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌對維護全國統(tǒng)一大市場、促進企業(yè)間公平競爭和勞動力自由流動具有重要意義，要加快養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌進度、提高統(tǒng)籌水平，在全國范圍內(nèi)實現(xiàn)制度統(tǒng)一和區(qū)域間互助共濟。
二是深化土地制度改革，建立健全宅基地自愿有償退出機制，以常住人口增量為主要標準供給城鎮(zhèn)用地，推進市場化的跨省換地。土地是各項要素中市場化改革最為滯后的領域，潛力極大。從城鄉(xiāng)角度看，應加快建立健全宅基地自愿有償退出機制，進而加快推進農(nóng)業(yè)轉移人口市民化，并推行新增常住人口與土地供應掛鉤，對人口增長的地區(qū)加大建設用地供應，對人口減少的地區(qū)要減少土地供應。目前的“人地掛鉤”指農(nóng)業(yè)轉移人口落戶數(shù)量與城鎮(zhèn)建設用地供應量掛鉤（2016年《關于建立城鎮(zhèn)建設用地增加規(guī)模同吸納農(nóng)業(yè)轉移人口落戶數(shù)量掛鉤機制的實施意見》），作用有限。
從地區(qū)角度看，應通過市場機制優(yōu)化城鎮(zhèn)用地指標在地區(qū)和城市之間的空間配置。中國補充耕地潛力主要在西部、東北地區(qū)，而需求主要在東部；人口、資本、技術等各種要素基本可以跨省流動，但耕地占補平衡、城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤等土地要素配置目前仍主要局限在省域乃至市域內(nèi)部。2018年3月，國務院發(fā)布《跨省域補充耕地國家統(tǒng)籌管理辦法》和《城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤節(jié)余指標跨省域調(diào)劑管理辦法》，開始允許在中央統(tǒng)籌下的小規(guī)?？缡Q地；但規(guī)定由中央統(tǒng)一下達調(diào)劑任務，統(tǒng)一確定調(diào)劑價格標準，統(tǒng)一資金收取和支出，本質(zhì)仍是計劃配置。
三是充分尊重產(chǎn)業(yè)和人口向優(yōu)勢地區(qū)集聚的客觀規(guī)律，加快貫徹落實城市群都市圈戰(zhàn)略。因共享效應、匹配效應、學習效應因等，大多數(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要集聚，服務、高新技術、金融、制造等更明顯，人隨產(chǎn)業(yè)走，人口自然向以大城市為核心的都市圈城市群集聚，向經(jīng)濟更發(fā)達、收入水平更高、更能提供就業(yè)機會的地區(qū)流動和集聚，這是人類社會發(fā)展的一般規(guī)律。但在過去幾十年，關于“控制大城市規(guī)模、積極發(fā)展中小城鎮(zhèn)、區(qū)域均衡發(fā)展”的計劃經(jīng)濟思想長期占據(jù)主導，初衷是為了避免其他國家走過的城市化彎路，比如歐美的大城市病、拉美的貧民窟等問題這聽起來好像非常理想，關起門來想好像也很合理，但實踐中卻嚴重脫離實際，造成了一系列嚴重問題。在廣泛呼吁下，近年來中國區(qū)域空間發(fā)展戰(zhàn)略逐漸明確調(diào)整為“以中心城市為引領，以培育都市圈為突破口，以城市群為主體，以城市群帶動區(qū)域發(fā)展，對中小城市分類施策”。
過去中國城市化發(fā)展很快，城市治理能力未能跟上，導致不少城市、即便是小城市也面臨大城市病，但除少數(shù)超大城市外的核心區(qū)域外，多數(shù)大城市的承載能力均還有較大提升空間。從理論上看，當城市從集聚經(jīng)濟轉向集聚不經(jīng)濟時，產(chǎn)業(yè)和人口將自動外溢，使得城市單體規(guī)模面臨上限；不過，城市承載力隨著城市治理能力上升而提高，這意味著城市最優(yōu)規(guī)模呈現(xiàn)動態(tài)變化。從國際比較看，部分超大城市的核心區(qū)域人口已趨于飽和。北京五環(huán)內(nèi)、上海外環(huán)內(nèi)土地面積分別為668、664平方公里，與首爾市、東京都區(qū)的606、622平方公里非常接近，這意味著人口密度具有較好的可比性。2015年北京五環(huán)內(nèi)、上海外環(huán)內(nèi)人口密度分別為15774人/平方公里、17056人/平方公里，而首爾市為15527人/平方公里（高峰（金麒麟分析師）曾達17500人/平方公里）、東京都區(qū)為14797人/平方公里。
四是完善財政轉移支付機制確保基本公共服務全覆蓋，完善生態(tài)補償機制確保受益者付費、保護者得到合理補償。在轉移支付方面，根據(jù)地區(qū)間財力差異狀況，通過轉移支付將常住人口人均基本公共服務支出差異控制在合理區(qū)間，特別是要對森林草原濕地等重點生態(tài)功能區(qū)、農(nóng)產(chǎn)品(7.210, -0.20, -2.70%)主產(chǎn)區(qū)、困難地區(qū)提供足夠轉移支付。在生態(tài)補償方面，要按照區(qū)際公平、權責對等原則，鼓勵區(qū)際開展資金、產(chǎn)業(yè)、人才等多種補償，加快建立健全市場化、多元化生態(tài)補償機制。
（中國人民大學博士生黃汝南對本文有貢獻）
