4月17日，由中國企業(yè)評價協(xié)會主辦的“第十九屆企業(yè)發(fā)展高層論壇”在北京釣魚臺國賓館舉行。論壇上，聯(lián)辦財經(jīng)研究院專家、國家稅務(wù)總局原副局長， 中國企業(yè)評價協(xié)會顧問許善達(dá)進(jìn)行了分享。

發(fā)言中，許善達(dá)對聯(lián)辦財經(jīng)研究院的研究報告《減稅降費問題研究》進(jìn)行了解讀。原文刊于《財經(jīng)》雜志第18期、第19期。報告全文如下，以饗讀者。

減稅降費問題研究（上）

營改增和一系列配套改革措施成為我國新財稅戰(zhàn)略的起點，它的完成將形成1994年我國實行新稅制和分稅制以后全新的財稅體系

文 聯(lián)辦財經(jīng)研究院

2012年，上海市報經(jīng)中央批準(zhǔn)在若干經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域試點營改增的申請，雖然當(dāng)時只是中央為了建設(shè)上海的國際航運中心而做出的安排，但是，出乎很多人預(yù)料，歷時四年的營改增試點發(fā)展成為2016年開始的中國財稅和若干重大領(lǐng)域的改革。首先，啟動了減稅降費的改革，緊接著中央做出“降低宏觀稅負(fù)”的新財稅戰(zhàn)略決策，多年關(guān)于中國宏觀稅負(fù)水平高低的爭論就此終結(jié)。而減稅降費恰恰成為應(yīng)對國內(nèi)經(jīng)濟(jì)下行的壓力和國際美國對華貿(mào)易戰(zhàn)引發(fā)的全球經(jīng)濟(jì)動蕩的良策。同時，減稅降費又取得了調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、扭轉(zhuǎn)“脫實向虛”趨勢的效果。不僅如此，多年來難以推動的社保制度改革開始啟動，中央與地方財稅制度失衡問題的解決方案也在實施減稅降費的過程中形成了基本共識。展望“十四五”，這幾項改革的成功在望。在不遠(yuǎn)的未來，一個具有更高國際競爭力的稅制，一個全國統(tǒng)籌的社保制度，一個人民直接分享更多收益的國有資本布局，一個中央與地方之間更合理的收入權(quán)利與支出責(zé)任分配的分稅制，等等，這些十八屆三中全會和十九屆四中全會確定的為政府、企業(yè)、居民期盼已久的社會主義市場經(jīng)濟(jì)新體制已經(jīng)不是遙不可及的目標(biāo)，而是近在眼前的前景了。在這個關(guān)鍵時刻，對四年來的減稅降費的實踐做一個準(zhǔn)確的評估，總結(jié)提煉成功的經(jīng)驗，認(rèn)識和把握其中的不足和缺陷，為設(shè)計深化改革方案提供具有可行性的參考建議，是本報告的宗旨所在。

一、減稅降費政策出臺的內(nèi)在邏輯

此輪“減稅降費”是我國自1994年新稅制出臺以來覆蓋范圍最廣、調(diào)整力度最深、減稅規(guī)模最大、影響最為深遠(yuǎn)的一次政府收入分配體制的改革。根據(jù)國家稅務(wù)總局公布的數(shù)據(jù)，2013年至2017年，營改增等政策措施累計減稅規(guī)模超3萬億元，2018年減稅降費規(guī)模1.3萬億元。2019年減稅降費規(guī)模超過2萬億元，2013年至2019年累計新增減稅降費規(guī)模將超6.3萬億元。

在2015年12月中央經(jīng)濟(jì)工作會議上，作為供給側(cè)改革的“三去一降一補(bǔ)”五大任務(wù)中“降成本”的一項主要措施提出降低企業(yè)稅費負(fù)擔(dān)，進(jìn)一步正稅清費，清理各種不合理收費，營造公平的稅負(fù)環(huán)境，研究降低制造業(yè)增值稅稅率。要降低社會保險費，研究精簡歸并“五險一金”。半年以后，2016年7月，中央政治局會議做出“降低宏觀稅負(fù)”的新財稅戰(zhàn)略決策。從此時起，“減稅降費”就不再僅僅是單純的對沖經(jīng)濟(jì)下行壓力的逆周期調(diào)節(jié)手段，而成為實施“降低宏觀稅負(fù)”新財稅戰(zhàn)略的主要措施。

（一）對我國宏觀稅負(fù)水平的基本判斷

1．目前通行的宏觀稅負(fù)統(tǒng)計口徑不能作為判斷宏觀稅負(fù)水平高低的依據(jù)

關(guān)于宏觀稅負(fù)水平高低的判斷是政治判斷。目前，對宏觀稅負(fù)水平高低的判斷標(biāo)準(zhǔn)上主要存在口徑和參照系兩方面的問題。在理論研究層面，有關(guān)宏觀稅負(fù)的計算口徑存在諸多的分歧爭議，口徑眾多、大小不一，數(shù)據(jù)交叉重疊，部分收入科目歸屬復(fù)雜，一直以來學(xué)術(shù)界也都沒有統(tǒng)一的定論。通常情況下，主張我國宏觀稅負(fù)水平不高的專家常常采用小口徑與其他國家比較，為其提高宏觀稅負(fù)水平的主張?zhí)峁┮罁?jù)；而主張我國宏觀稅負(fù)水平不低的專家常常采用大口徑與其他國家比較，為其降低宏觀稅負(fù)水平的主張?zhí)峁┮罁?jù)。也有主張我國宏觀稅負(fù)水平不高也不低的專家常常采用某種口徑與其他國家比較，為其不提高也不降低的主張?zhí)峁┮罁?jù)（見圖1）。目前較為通行的做法是采用IMF制定的《政府財政統(tǒng)計手冊》統(tǒng)計標(biāo)準(zhǔn)或OECD關(guān)于宏觀稅負(fù)的定義標(biāo)準(zhǔn)為核算口徑，對各類經(jīng)濟(jì)主體的政府收入數(shù)據(jù)進(jìn)行計算，以發(fā)達(dá)國家、OECD國家，發(fā)展中國家，高等收入水平國家、中等收入水平國家，或者轉(zhuǎn)型國家、金磚五國等類別作為參照系進(jìn)行衡量判斷，進(jìn)而得出某一經(jīng)濟(jì)體宏觀稅負(fù)水平是高還是低，應(yīng)該怎樣調(diào)整。但這一橫向比較的判斷方法所得出的結(jié)論對各國財稅政策的指導(dǎo)意義十分有限。最典型的案例就是美國的宏觀稅負(fù)水平與北歐等高福利國家相比低很多，但是特朗普總統(tǒng)仍舊強(qiáng)勢地推出近30年來最大力度的減稅方案。

由于各國財政體系千差萬別，政府收入渠道和方式各不相同，不同經(jīng)濟(jì)體之間的國情差異巨大，一國認(rèn)為政府在國民經(jīng)濟(jì)收入中擁有多大份額是合理的，與該國國情制度、治理方式、社會保障水平、經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段等密切相關(guān)。判斷一個經(jīng)濟(jì)體的宏觀稅負(fù)是否合理，不能孤立地看數(shù)字大小，關(guān)鍵是看該國認(rèn)為政府應(yīng)該提供何種水平的公共服務(wù)。北歐國家政府實行從出生到死亡的公共福利政策，因此，實行超過50%的宏觀稅負(fù)水平是合理的，是當(dāng)?shù)孛癖娍梢越邮艿摹６嗄陙?，何為宏觀稅負(fù)水平的合理區(qū)間國際上并沒有形成共識，宏觀稅負(fù)的國別橫向比較實際上也沒有成為各國稅收政策調(diào)整的依據(jù)。當(dāng)然也就更不能作為我國判斷宏觀稅負(fù)水平高低的標(biāo)準(zhǔn)。

2．影響我國宏觀稅負(fù)水平的特殊因素

自1994年新稅制出臺以來，20多年的國民經(jīng)濟(jì)運行實踐顯示，我國宏觀稅負(fù)與經(jīng)濟(jì)增長之間呈現(xiàn)出顯著的正相關(guān)關(guān)系。從1994年稅制和分稅制改革提出“提高兩個比重”即提高宏觀稅負(fù)的方針到2012年宏觀稅負(fù)達(dá)到歷史峰值期間，我國宏觀稅負(fù)水平持續(xù)上升，同期經(jīng)濟(jì)也保持了較快增長，宏觀稅負(fù)水平增速超過經(jīng)濟(jì)增速（見圖2）；2013年以后，宏觀稅負(fù)水平開始呈現(xiàn)下降趨勢，同期經(jīng)濟(jì)增速也進(jìn)入下行通道。宏觀稅負(fù)與經(jīng)濟(jì)增長兩個經(jīng)濟(jì)變量并不存在正相關(guān)關(guān)系。我國統(tǒng)計數(shù)據(jù)20多年呈現(xiàn)出兩者的正相關(guān)關(guān)系，這是由我國下列三個特殊因素決定的。

（1）征管因素：征收率大幅提升

自1994年稅制改革開始到2012年上海市開展?fàn)I改增試點，我國宏觀稅負(fù)出現(xiàn)長達(dá)18年的總體增長態(tài)勢，主要原因在于稅收征收率的大幅提升。

1994年稅制改革在否定稅收承包制和財政承包制的基礎(chǔ)上，將所有稅種劃分為中央稅、地方稅和共享稅，設(shè)置國稅、地稅兩套稅務(wù)機(jī)構(gòu)，從體制和機(jī)構(gòu)設(shè)置上為大幅度提升稅收征收率準(zhǔn)備了條件。

2001年，金稅工程二期投入運行，增值稅防偽稅控發(fā)票開票、認(rèn)證、交叉稽核、協(xié)查四個子系統(tǒng)開通，國家開始運用現(xiàn)代信息技術(shù)手段實施對增值稅的征收管理，廢止手寫版專用發(fā)票，所有增值稅一般納稅人必須通過增值稅防偽稅控系統(tǒng)開具專用發(fā)票，各種利用偽造、倒賣、盜竊、虛開增值稅專用發(fā)票等手段進(jìn)行偷、逃、騙國家稅款的違法犯罪活動得以遏制，增值稅征收率逐步提升。半年之間，增值稅銷項發(fā)票申報率由92%提高至99%，提高總量達(dá)月均150萬-200萬張；假增值稅發(fā)票由8%下降至萬分之幾，減少總量達(dá)月均100萬份。同時，稅收系統(tǒng)內(nèi)部涉案人員大幅減少，由2000年的200多人兩年之內(nèi)下降至2002年的12人。

征收率的提高為出臺各項減稅政策提供了充裕的財政資源。2003年至2009年，我國增值稅機(jī)器設(shè)備稅款進(jìn)項抵扣的優(yōu)惠稅收政策逐步從東北三省擴(kuò)展至全國，僅該項政策的實施就相當(dāng)于增值稅稅率下調(diào)6個百分點。2007年內(nèi)外資所得稅兩法并軌，內(nèi)資企業(yè)所得稅率從33%降至25%，下調(diào)8個百分點，此外，還有提高個人所得稅起征點、提高小規(guī)模納稅人起征點等其他一些減稅措施。國內(nèi)兩大核心稅種大幅度減稅措施卻并未引發(fā)同期宏觀稅負(fù)水平的下降，相反宏觀稅負(fù)在此期間仍舊表現(xiàn)為快速上漲。

得益于稅務(wù)信息化水平不斷提升和征管系統(tǒng)信息化覆蓋面的逐步擴(kuò)圍，經(jīng)濟(jì)運行的顯性稅基擴(kuò)大。近年來我國稅收征收率穩(wěn)步提升，有專家測算，1997年我國增值稅的征收率僅有50%，到金稅工程二期實施后的2005年，增值稅的征收率提高至75%-85%左右。隨著金稅工程三期的推進(jìn)，我國整體稅收征收率將會繼續(xù)提升。

（2）統(tǒng)計因素：稅收收入與GDP結(jié)構(gòu)的非一致性

宏觀稅負(fù)是指一國在一定時期政府收入占新增經(jīng)濟(jì)總量的比重，體現(xiàn)政府在國民收入分配中所占的份額，通常以稅收（政府收入）占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重表示。從計算公式看，宏觀稅負(fù)反映的是政府從國民經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)的增量中獲取的收入比例。但是從分子和分母的關(guān)系上看，宏觀稅負(fù)的結(jié)構(gòu)與GDP的結(jié)構(gòu)不完全對應(yīng)，主要存在四種情形：

第一種，有分子無分母。分子（政府收入）的征收范圍超出分母（GDP）的范圍。主要是由于稅收收入不僅僅來源于當(dāng)年創(chuàng)造的國內(nèi)生產(chǎn)總值，還來源于社會存量財產(chǎn)，而社會存量資產(chǎn)的價值變動并不產(chǎn)生新增財富，不納入GDP統(tǒng)計。

第二種，有分母無分子。部分財富創(chuàng)造活動本身并沒有產(chǎn)生相應(yīng)的稅收。這主要是政府稅收政策調(diào)控的結(jié)果，如國家對農(nóng)業(yè)和未達(dá)到個人所得稅、增值稅納稅起征點的群體實行免稅等。

第三種，分子為正，分母為負(fù)。在支出法的GDP中，進(jìn)口貨物（服務(wù)）的行為對于GDP的貢獻(xiàn)為負(fù)項，但是多數(shù)國家對于進(jìn)口商品征收關(guān)稅、增值稅和消費稅，2019年進(jìn)口環(huán)節(jié)的稅收總額約為1.8萬億元。另外，這還表現(xiàn)為一些經(jīng)濟(jì)負(fù)外部性行為。按照綠色GDP的統(tǒng)計口徑，污染行為對于GDP是負(fù)貢獻(xiàn)。我國沒有采取所謂綠色GDP統(tǒng)計體系，也就不把污染統(tǒng)計為負(fù)GDP。但我國開征環(huán)保稅相應(yīng)增加了稅收。

第四種，分子為負(fù)，分母為正。這主要表現(xiàn)為一些退稅行為。出口本身是創(chuàng)造GDP的，但是為了增強(qiáng)商品的國際競爭力，對于出口商品實行退稅制度，表現(xiàn)為稅收收入的減項。2019年我國出口退稅額1.65萬億元。

上述四種情形表現(xiàn)了宏觀稅負(fù)計算與GDP計算之間復(fù)雜的非一致性。我們必須看到，各國經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不同，稅制不同，因此宏觀稅負(fù)在不同經(jīng)濟(jì)體之間不是完全可比的。一個經(jīng)濟(jì)體在較長時期內(nèi)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)發(fā)生較大變化，不同時期的宏觀稅負(fù)也不完全可比。在做宏觀稅負(fù)水平高低的判斷時，不同經(jīng)濟(jì)體宏觀稅負(fù)的統(tǒng)計數(shù)據(jù)差異，一個經(jīng)濟(jì)體不同時期的統(tǒng)計數(shù)據(jù)差異只能作為參考因素之一。顯然，GDP的結(jié)構(gòu)和稅制結(jié)構(gòu)對宏觀稅負(fù)的高低有重大影響，高稅負(fù)的經(jīng)濟(jì)活動規(guī)模比重越大，有稅收無GDP的經(jīng)濟(jì)規(guī)模越大，宏觀稅負(fù)水平越高，反之則越低。

改革開放以來，我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展出現(xiàn)了大量的上述第一種和第三種經(jīng)濟(jì)活動，導(dǎo)致我國GDP構(gòu)成與稅收收入之間的對應(yīng)關(guān)系大幅偏離，這其中表現(xiàn)最為突出的是我國特有的土地出讓金制度。

由于我國土地資源的公有性，大量的農(nóng)村集體所有的土地在用途性質(zhì)變更為國有建設(shè)性用地進(jìn)入土地交易市場公開招標(biāo)拍賣后大幅增值，由此政府獲取大量的土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓收入，但是土地作為存量資源并不構(gòu)成當(dāng)年國民經(jīng)濟(jì)增量。自2003年國有土地使用權(quán)“招拍掛”制度實施以來，每年建設(shè)用地數(shù)量和市場價格不斷攀升，該部分政府收入規(guī)模迅速膨脹，成為地方政府財政收入的重要支柱，被稱為“土地財政”。2010年地方政府土地出讓金收入為2.8萬億元，2018年已經(jīng)達(dá)到6.2萬億元，土地財政收入在GDP 的比重中保持在5%-7%之間。由于土地資產(chǎn)價格的增值本身并不納入GDP核算。這屬于上述第一種情況（見圖3）。

除了土地以外，其他存量財產(chǎn)的持有、交易、贈與等經(jīng)濟(jì)活動產(chǎn)生的稅收收入也不計入GDP核算范圍。例如證券等虛擬資產(chǎn)交易、房屋等不動產(chǎn)交易、礦產(chǎn)油氣資源開發(fā)等所產(chǎn)生的印花稅、增值稅、契稅、土地增值稅在GDP中并無對應(yīng)稅基。滬深兩市漲跌、股票市值增減都不統(tǒng)計新的GDP。2019年滬指全年累計漲幅22.3%，深證成指累計漲幅44.08%，創(chuàng)業(yè)板指數(shù)(2783.373, -7.27, -0.26%)累計漲幅43.79%，全年滬深兩市總市值增加了15.88萬億元，由此征收的證券印花稅1229億元，同比增長25.8%。是宏觀稅負(fù)水平提高的一個因素。

政府籌資不僅來源于國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP），還來源于整個社會的財富存量。分子與分母之間的邏輯關(guān)系差異，是各經(jīng)濟(jì)體在按照某一口徑進(jìn)行宏觀稅負(fù)對比時都會遇到的共性問題。

（3）制度因素：地方政府的財政返還

長期以來，我國各級政府招商引資擴(kuò)大所管轄區(qū)域的投資規(guī)模成為我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要動力之一。各地招商引資競爭激烈，紛紛推出許多企業(yè)投資落戶優(yōu)惠政策，改善投資環(huán)境，形成本區(qū)域資本洼地吸引企業(yè)進(jìn)駐，拉動地方投資規(guī)模，快速形成GDP增長效應(yīng)。除了在土地、稀有資源、審批手續(xù)等方面提供優(yōu)惠條件外，地方政府招商引資最具有吸引力的政策工具之一就是“稅收返還”。所謂“稅收返還”并不是地方政府把政府收入送還給企業(yè)，而是非常了解我國稅制的稅負(fù)水平偏高的弊端，如果沒有一定量的稅收優(yōu)惠，企業(yè)就不來投資，也就不會有未來的稅收，更沒有就業(yè)和其他經(jīng)濟(jì)關(guān)聯(lián)性增長?！岸愂辗颠€”是以短期政府收入為代價換取未來長期稅收增長和就業(yè)等關(guān)聯(lián)性的經(jīng)濟(jì)增長。實際操作中，一些地方政府還通過“稅收返還”將一部分中央的稅收也一并返還給投資企業(yè)，截留了中央的財政資源。

按照《稅收征管法》的相關(guān)規(guī)定，地方政府無權(quán)對于個別企業(yè)進(jìn)行稅收減免。而且，如果地方政府返還增值稅和企業(yè)所得稅這些中央地方共享稅就必然動用中央政府的財政資源。即使僅僅超越稅法賦予地方政府的權(quán)限對地方稅進(jìn)行返還，也會在預(yù)算上形成地方本級財政預(yù)算收入的減少，進(jìn)而增加中央對地方轉(zhuǎn)移支付的負(fù)擔(dān)，從而損害了中央與地方的分稅制格局。不僅僅是企業(yè)，有些地方（比如霍爾果斯市）對于“人才”（實質(zhì)上是截留其他地區(qū)和中央的稅收權(quán)益）的競爭也使用了減免個人所得稅的辦法。

根據(jù)審計署《17個省區(qū)市財政管理情況審計調(diào)查結(jié)果》報告顯示，2008年1月至2009年6月，有7個省級和59個省以下地方政府及開發(fā)區(qū)為吸引投資，自行出臺稅收減免和先征后返政策，或以政府獎勵、財政補(bǔ)貼等名義將稅收和土地出讓金等收入返還給企業(yè)，涉及金額125.73億元；有4個省級和10個省以下地方政府及開發(fā)區(qū)以購房補(bǔ)貼、購車補(bǔ)貼和人才獎勵等名義，向2萬多名企業(yè)高管返還個人所得稅4.63億元。

2000年，國務(wù)院出臺《關(guān)于糾正地方自行制定稅收先征后返政策的通知》（國發(fā)〔2000〕2號）規(guī)定“地方政府不得擅自在法律、法規(guī)明確授予的權(quán)限外，更改、調(diào)整、變通國家稅收政策”，從法律層面對地方稅收返還進(jìn)行糾正。

但是，取締了地方政府“稅收返還”的權(quán)限，并不能削弱地方政府招商引資的動力，也不可能根本上轉(zhuǎn)變地方政府通過降低企業(yè)短期稅收負(fù)擔(dān)來換取長期稅收和就業(yè)以及關(guān)聯(lián)性經(jīng)濟(jì)增長的方針。地方政府就在中央政府授予的權(quán)限范圍之內(nèi)，動用自己的財政資源堅持實施招商引資的方針。即由“稅收返還”轉(zhuǎn)為“地方財政返還”。通過獎勵基金、財政補(bǔ)貼等地方財政支出的方式按照投資額度對企業(yè)上繳的增值稅、所得稅等共享稅的地方留成部分予以不同程度的返還，或者對地方權(quán)限范圍內(nèi)的地方稅收給予不同程度減免。有的調(diào)研報告反映，個別地方財政返還的比例最高可以達(dá)到應(yīng)繳稅款的50%-70%。

實際操作中，地方政府的“財政返還”沒有計入稅收“減項”而是體現(xiàn)在財政“支出”項，由此在統(tǒng)計上形成了企業(yè)稅收負(fù)擔(dān)，實際上是擴(kuò)大了財政收支規(guī)模。對于這部分財政返還的規(guī)模并沒有詳細(xì)的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，但是各地均有如此做法是不爭的事實。

地方政府在中央賦予的權(quán)限之內(nèi)動用自己的財政資源為企業(yè)提供優(yōu)惠實現(xiàn)招商引資的效果，以獲得未來更多的稅收收入和就業(yè)等其他關(guān)聯(lián)性經(jīng)濟(jì)增長。對這一特殊的“減免企業(yè)稅收”做法的合法性產(chǎn)生了重大爭議。

2014年，國務(wù)院曾發(fā)布《國務(wù)院關(guān)于清理規(guī)范稅收等優(yōu)惠政策的通知》（國發(fā)〔2014〕62號），把包括先征后返、列收列支、財政獎勵或補(bǔ)貼等“財政返還”的做法列入地方政府違法違規(guī)范圍，要求堅決予以取消。這一文件實際上對中央政府和地方政府在經(jīng)濟(jì)和財政領(lǐng)域的管理權(quán)限做出了重大調(diào)整。地方政府強(qiáng)烈反對此項調(diào)整，認(rèn)為屬于地方金庫的資金的使用，“財政返還”并沒有侵犯中央和其他地方政府的財政資源。如果取消地方的這項權(quán)限，集中到中央政府審批，地方政府會失去一項發(fā)展經(jīng)濟(jì)的主要動力，不但當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展受損，對全國經(jīng)濟(jì)發(fā)展也會產(chǎn)生負(fù)面影響。

地方政府的這個意見符合中國實際。半年之后，2015年5月《國務(wù)院關(guān)于稅收等優(yōu)惠政策相關(guān)事項的通知》（國發(fā)〔2015〕25號）暫停（實質(zhì)是取消）了取消地方“財政返還”的要求。相反，對于地方政府一些符合國家宏觀發(fā)展方針的“財政返還”，中央政府采取了支持態(tài)度。

新《個人所得稅法》實行后，為執(zhí)行中央粵港澳大灣區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略，廣東省出臺政策對在大灣區(qū)工作的境外高端人才在珠三角九市繳納的個人所得稅已繳稅額超過其按應(yīng)納稅所得額的15%計算的部分由政府財政補(bǔ)貼。而財政部國家稅務(wù)總局明確對于個人所獲得的此項補(bǔ)貼不納入其個人所得稅的計稅收入。這成為在現(xiàn)行分稅制格局下，中央和地方政府協(xié)同落實國家發(fā)展戰(zhàn)略的一個典型案例，對我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展必將產(chǎn)生重大的推動作用。

3．構(gòu)建衡量宏觀稅負(fù)的多維指標(biāo)體系

宏觀稅負(fù)水平的判斷屬于國家戰(zhàn)略范疇。一個國家宏觀稅負(fù)水平高低的判斷標(biāo)準(zhǔn)取決于該國政治、經(jīng)濟(jì)、軍事、社會等諸多因素，說到底是一項政治判斷。

長期以來，由于我國的財政赤字率低于3%國際警戒線水平，財政支出約有97%來源于各項政府收入，主要是宏觀稅負(fù)水平的高低決定財政支出規(guī)模。實際上，國家安全水平、居民的公共服務(wù)保障水平、企業(yè)的國內(nèi)外市場競爭力、政府行政運行效率和社會治理能力等多重因素共同構(gòu)成了宏觀稅負(fù)的高低判斷的主要因素。例如，在美國對華貿(mào)易戰(zhàn)的國際形勢下，我們必須考慮我國經(jīng)濟(jì)的國際競爭力問題，與發(fā)達(dá)國家相比，我們必須為企業(yè)提供一個具有國際競爭力的稅制環(huán)境，這就必須相應(yīng)降低宏觀稅負(fù)。但是，臺獨的囂張使我們不得不做好“武統(tǒng)”的準(zhǔn)備，而增強(qiáng)軍力是需要財政資源的，這就產(chǎn)生提高宏觀稅負(fù)的要求。同樣打贏脫貧攻堅戰(zhàn)也必須增加財政資源的支持力度，城鄉(xiāng)居民社會保障水平的提升也需要巨額的財政資金支持。

由此可以看出，衡量一個國家宏觀稅負(fù)水平高低，主要取決于以下幾個維度：（1）國家安全水平；（2）居民生活福利保障水平；（3）企業(yè)競爭力水平；（4）社會管理成本。上述四個指標(biāo)因素共同構(gòu)成對宏觀稅負(fù)水平高低判斷的綜合指標(biāo)體系。四個因素各自的權(quán)重比例因“國”因“時”而異，國家安全水平、居民生活福利保障水平兩個指標(biāo)與宏觀稅負(fù)水平同向變動，企業(yè)的競爭力水平則與宏觀稅負(fù)水平逆向變動，政府行政效率的提高與宏觀稅負(fù)水平逆向變動，增加管理職能則與宏觀稅負(fù)水平同向變動。

4．“降低宏觀稅負(fù)”戰(zhàn)略和減稅降費的意義

2016年7月，中央政治局會議提出“降低宏觀稅負(fù)”，這是基于我國國家安全水平、居民生活福利保障水平、企業(yè)競爭力和政府行政效率和職能調(diào)整的綜合判斷做出的決策。實踐證明，這一決策具有完全符合實際的戰(zhàn)略前瞻性。首先，提前做好了應(yīng)對美國對華貿(mào)易戰(zhàn)的對策部署，也為國家安全水平和居民生活福利保障水平提高準(zhǔn)備了充足的財政資源。政府增加對居民的服務(wù)職責(zé)并提高效率在抗擊新冠肺炎疫情的斗爭中得到了充分的體現(xiàn)。特別是，執(zhí)行“降低宏觀稅負(fù)”的新財稅戰(zhàn)略，不僅有效地應(yīng)對了當(dāng)前的形勢，而且展現(xiàn)了我國在未來幾年內(nèi)社會主義市場經(jīng)濟(jì)新體制的藍(lán)圖。其意義將遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出人們的預(yù)期。而減稅降費作為實施“降低宏觀稅負(fù)”戰(zhàn)略的先鋒隊，功不可沒。

（二）全球開放格局下的稅收競爭力功能

在全球化開放的經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，稅收功能出現(xiàn)了與教科書完全不同的變化。過去的教科書對稅收功能的定位為：籌集政府收入，調(diào)節(jié)居民、行業(yè)、地區(qū)間收入差距，促進(jìn)企業(yè)公平競爭。這些功能都是從一個封閉的經(jīng)濟(jì)體的角度確定的。在一個經(jīng)濟(jì)體對全球開放以后，僅僅從上述三個領(lǐng)域來考慮稅收的功能就不夠了。因為世界各國的分工和競爭對每個國家都帶來新的沖擊。如果一個經(jīng)濟(jì)體的企業(yè)失去在國際市場上的競爭力，該國企業(yè)就會停產(chǎn)甚至倒閉，整體國民經(jīng)濟(jì)就會萎縮。在這種形勢下，無論如何調(diào)整稅制，那三項稅收的功能都是難以履行的。沒有經(jīng)濟(jì)作為稅基，不可能籌集到足夠的政府收入。當(dāng)然另兩項的功能也難以履行。因此，只有一個經(jīng)濟(jì)體的企業(yè)具有全球化競爭力，才能擁有創(chuàng)造新增財富的能力，才能考慮那三項稅收功能。在全球化進(jìn)程中，資本為先導(dǎo)的各類生產(chǎn)要素以“綜合成本和投資回報率”為核心驅(qū)動力在國際間自由流動配置。所有成本構(gòu)成要件中唯一的“不可跨境移動成本”——制度性成本因素逐漸凸顯。稅收作為制度性成本之一，已經(jīng)成為各國參與全球產(chǎn)業(yè)分工競爭力角逐的主要手段。2017年底，美國30年來最大力度的稅制改革法案通過，同時又提高美國從中國進(jìn)口商品的關(guān)稅，就是要實現(xiàn)“把制造帶回美國”的產(chǎn)業(yè)復(fù)興計劃，重塑其一般制造業(yè)競爭新優(yōu)勢。這一稅收制度優(yōu)勢不僅引發(fā)美國境外資本“回流”，而且許多國外（包括中國企業(yè)在內(nèi)）制造企業(yè)也已紛紛在美國建廠，政策效應(yīng)顯著。由此也引發(fā)全球主要經(jīng)濟(jì)體稅制紛紛仿效跟進(jìn)，否則相對降低了的企業(yè)競爭力會導(dǎo)致本國經(jīng)濟(jì)的萎縮。不僅如此，美國稅制改革一定程度還改變了全球資本投資的格局。美國大幅度降低美國企業(yè)海外留存利潤匯回美國的稅率。導(dǎo)致美國跨國公司將大量累積海外利潤匯回美國。這使美國減少了多年來用于在東道國再投資的海外利潤，導(dǎo)致當(dāng)?shù)鼐惩馔顿Y規(guī)模大幅度縮減。2018年歐洲的FDI下跌73%，全球FDI下降19%。

我國作為全球最大體量的制造大國和貿(mào)易大國，近年來 “進(jìn)出口”對于我國經(jīng)濟(jì)增長的拉動作用逐步減弱，國家也確定了加大國內(nèi)需求的方針。不斷上漲的勞動力工資水平使企業(yè)成本優(yōu)勢逐漸喪失，加之環(huán)境和資源的約束力度收緊，我國勞動密集型產(chǎn)業(yè)的國際競爭力下降。沿海地區(qū)以“外貿(mào)型”為代表的勞動密集產(chǎn)業(yè)加速外遷，產(chǎn)業(yè)稅收和就業(yè)崗位也隨之流失。近年來，美國對華貿(mào)易戰(zhàn)，以加征關(guān)稅和提升貿(mào)易壁壘為手段，進(jìn)一步加劇了這一外遷趨勢，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移帶來的稅收也隨之發(fā)生轉(zhuǎn)移。

國際間稅收競爭最終表現(xiàn)為資本從高處流向洼地。僅以此次美國稅制改革后的稅制環(huán)境與我國幾年減稅降費后的稅制環(huán)境進(jìn)行簡單的對照，兩國的稅制競爭力差距一目了然。美國大幅下調(diào)企業(yè)所得稅稅率，對于C型公司稅率由15%-35%累進(jìn)稅率降至單一21%的比例稅率，而我國的所得稅稅率并未進(jìn)行調(diào)整，仍維持在25%，比美國高了4個百分點。又如，對于2017年9月27日至2023年1月1日期間取得并投入使用的除土地以外的固定資產(chǎn)投資支出，美國新稅法允許在當(dāng)年100%費用化作稅前列支扣除。但是我國目前對于機(jī)器設(shè)備的一次進(jìn)費用化限定在單位價格在500萬元以下。另外，美國個人所得稅最高邊際稅率下調(diào)至37%，而我國此次個人所得稅綜合改革，45%的最高邊際稅率并未進(jìn)行下調(diào)。

在這樣的國際國內(nèi)形勢下，稅收基本功能已不能僅僅局限于履行國內(nèi)傳統(tǒng)基本功能，提高我國企業(yè)國際競爭力的稅收功能應(yīng)成為新時期稅收功能轉(zhuǎn)變的主要方向。

（三）間接稅和直接稅的比重變化趨勢

1994年的稅制改革在方案設(shè)計上就確立了以流轉(zhuǎn)稅和所得稅為雙主體的稅制結(jié)構(gòu)目標(biāo)。但是在實施過程中，我國實際上形成了以間接稅為單一主體的稅制結(jié)構(gòu)。此后，經(jīng)過多年的稅制改革，間接稅與直接稅的結(jié)構(gòu)向雙主體的目標(biāo)前進(jìn)了一大步，間接稅比重下降了30%左右，從稅制改革初期的76%下降至當(dāng)前的53%左右。

目前，歐盟國家的間接稅比重約為30%左右，與之相比，我國間接稅比重仍舊偏高，還不能說已經(jīng)完全實現(xiàn)了雙主體結(jié)構(gòu)。相對而言，間接稅對收入差距的調(diào)節(jié)功能要低于所得稅，應(yīng)該說這也是我國稅制對收入差距的調(diào)節(jié)力度不足的原因之一。

間接稅為主體的稅制結(jié)構(gòu)，具有稅源充裕、簡易可行、征收成本較低、保障收入的優(yōu)勢。間接稅在商品流通環(huán)節(jié)征收，高稅率的間接稅抑制居民消費。而且由于不同收入水平的人口消費傾向是由低收入向高收入遞減的，因此間接稅對居民消費具有一定的累退性的逆調(diào)節(jié)作用。也就是說，具有一定的擴(kuò)大居民收入差距的效應(yīng)。盡管如此，全世界經(jīng)濟(jì)落后的國家都實行間接稅為主體的稅制。

根據(jù)國家統(tǒng)計局公布的數(shù)據(jù)，自1997年以來我國基尼系數(shù)快速上升，2008年達(dá)到0.491的歷史峰值，此后雖然有所下降，但仍在0.4的警戒線以上高位徘徊（見圖4）。這個問題不能不說與我國流轉(zhuǎn)稅為主體的稅制結(jié)構(gòu)有關(guān)。十八屆四中全會提出“強(qiáng)化稅收調(diào)節(jié)，完善直接稅制度并逐步提高其比重”。在推進(jìn)結(jié)構(gòu)性減稅的過程中，統(tǒng)籌兼顧降低間接稅的比重的稅制結(jié)構(gòu)優(yōu)化目標(biāo)。必須看到，雙主體目標(biāo)不是僅僅依靠稅制改革就可以實現(xiàn)的。1994年雙主體目標(biāo)與新稅制實踐的結(jié)果的巨大差距，今天我國人均GDP發(fā)展到1萬美元所形成的稅制結(jié)構(gòu)，應(yīng)該明白，雙主體的稅制結(jié)構(gòu)只能伴隨著更高的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平才能實現(xiàn)。揠苗助長地降低間接稅比重的方案是不可行的。

增值稅作為我國稅收第一稅種，對稅收收入的整體貢獻(xiàn)達(dá)到40%。但是造成我國間接稅比重偏高的主要原因在于稅收的非規(guī)范性，而不在于增值稅稅率偏高。德國的增值稅稅率為19%、法國20%、意大利22%、葡萄牙23%、印度15%、南非14%、巴西20%、俄羅斯18%。只有日本的稅率是8%，它確定的改革目標(biāo)是提高到10%。美國實行零售稅，不實行增值稅。我國的增值稅稅率此前為17%，目前為13%，屬于較低水平。但是我國增值稅的非規(guī)范性則間接地推高了增值稅的實際稅率。今后降低間接稅比重要采取降低增值稅稅率和增值稅稅制規(guī)范化兩種措施。

（四）流轉(zhuǎn)稅的稅收負(fù)擔(dān)在生產(chǎn)者和消費者之間分配

我國實行以間接稅為主體的稅制結(jié)構(gòu)，90%的稅收是企業(yè)繳納的。按照稅收效應(yīng)理論，間接稅稅負(fù)要由生產(chǎn)者和消費者共同承擔(dān)，稅負(fù)各自分擔(dān)比例則取決于需求曲線和供給曲線的彈性對比。彈性越大，則承擔(dān)的稅負(fù)越少，彈性越小，則負(fù)擔(dān)的稅負(fù)越多，最終稅負(fù)將主要落在缺乏彈性的一方。

我國經(jīng)濟(jì)整體上處于下行時期，必然表現(xiàn)為需求疲軟、供給過剩的買方市場特征，大量間接稅的稅收實際上主要是由生產(chǎn)者來承擔(dān)的。隨著經(jīng)濟(jì)增速的逐年下滑，雖然政府債務(wù)推動的投資產(chǎn)生巨大的需求，但是向絕大多數(shù)中小企業(yè)傳遞的需求會逐漸弱化，中小企業(yè)投資意愿低迷，直接導(dǎo)致供給彈性系數(shù)進(jìn)一步降低。這也是2016年中央政治局做出“降低宏觀稅負(fù)”新財稅戰(zhàn)略的理論支撐。

需要指出的是，減稅降費紅利在生產(chǎn)者和消費者之間同樣面臨分擔(dān)問題。當(dāng)?shù)褪杖肴后w的居民收入增速下降，部分群體的收入還可能出現(xiàn)負(fù)增長，消費購買力也會隨之下降，也會導(dǎo)致零售業(yè)企業(yè)的供給彈性系數(shù)下降，這個效應(yīng)也必然向生產(chǎn)企業(yè)傳遞，而且最終傳遞到基礎(chǔ)原材料的生產(chǎn)企業(yè)。當(dāng)前石油價格暴跌就是最有力的證明。充分競爭市場，減稅紅利將主要由消費者獲取，例如一些大眾消費產(chǎn)品；而對于壟斷性較強(qiáng)的行業(yè)，則主要由生產(chǎn)者獲得，如鐵路的客運業(yè)務(wù)，并未因相關(guān)稅率下調(diào)降低票價。減稅紅利的分擔(dān)比例差異將會造成實際稅負(fù)下降存在行業(yè)差別，同一政策的稅收效果在不同企業(yè)間的獲得感冷熱不均。對于間接稅這一稅制特征應(yīng)在評估減稅降費政策實施成效時予以重點研究，并在深化稅制改革方案設(shè)計中充分關(guān)注。

（五）企業(yè)勞動力成本中的稅收負(fù)擔(dān)問題

近年來，我國企業(yè)勞動力成本快速上升，成為部分勞動密集型企業(yè)外遷的因素之一，也成為一些企業(yè)成本上升的主要原因之一。根據(jù)國家統(tǒng)計局的數(shù)據(jù)，自2007年到2018年，我國城鎮(zhèn)單位就業(yè)人員年平均工資由24721元漲至82413元，增幅達(dá)到3倍以上，年均增速接近11.5%，其中，制造業(yè)的人員平均工資自2007年以來上漲了3.41倍，增幅略快于全體職工平均水平，遠(yuǎn)超同期GDP增速和企業(yè)利潤增速。并且在我國經(jīng)濟(jì)增速放緩的情況下，工資上漲速度并沒有出現(xiàn)減速跡象。2018年工資同比上漲10.9%。制造業(yè)平均工資達(dá)到72088元，同比增長11.8%。從分行業(yè)分崗位的就業(yè)情況來看，勞動力成本上漲呈現(xiàn)顯著的技術(shù)性特征，崗位技術(shù)含量越高，工資水平越高，增速越快。據(jù)統(tǒng)計，2017年-2018年，專業(yè)技術(shù)人員的工資增幅在所有崗位分類中最高，分別達(dá)到8.9%、16.3%，相比較而言，生產(chǎn)制造業(yè)人員、社會生產(chǎn)生活服務(wù)人員兩類人員的工資增幅僅有5.6%、5.9%以及8.8%、11%。

除了工資薪酬以外，以工資作為基數(shù)繳納的養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷、生育在內(nèi)的各項社會保險中由企業(yè)支付的那部分制度性成本也形成了企業(yè)的勞動力成本增長的組成部分。社保費率調(diào)整前，員工社保繳費中由企業(yè)負(fù)擔(dān)的社保繳費率為工資基數(shù)的32.5%（加上公積金的12%，為44.5%），企業(yè)實際支付的勞動力成本為顯性“工資總額”的1.44倍。隨著工資基數(shù)不斷上漲，由企業(yè)負(fù)擔(dān)的社保繳費也水漲船高，不斷推升企業(yè)的用工成本。對于一些輕資產(chǎn)、重智力的科技創(chuàng)新型企業(yè)而言，在其企業(yè)運行成本構(gòu)成中持續(xù)上漲的員工工資及其附帶的社保繳費的比重很大，大幅侵蝕了企業(yè)的利潤。

我國勞動力成本大幅上漲的形成根源除了人口紅利消失、高技術(shù)人才短缺等因素外，最主要的原因是近年來不斷攀升的房價以及由此帶動的租房價格。在過去的20年間，由高房價帶動的“居住支出”迅猛增長，遠(yuǎn)超過其他消費支出，成為工資上漲的主要推動因素。國家統(tǒng)計局的數(shù)據(jù)顯示，我國城鎮(zhèn)居民人均居住消費支出1999年為454元，到2019年則高達(dá)6780元，增長了15倍，年均增幅19.2%，遠(yuǎn)高于同期食品、衣著、醫(yī)療、交通通信等其他消費支出項（見圖6）。

居住支出在居民消費總支出中的比重持續(xù)上漲，從1999年的9.8%升至2019年的24.2%，同期作為恩格爾系數(shù)的居民食品消費支出的比重則從41.9%降至27.6%，居住支出已經(jīng)成為僅次于食品的第二消費大項。未來隨著此消彼長的發(fā)展趨勢，在不遠(yuǎn)的未來就會成為第一消費支出項。

作為維持勞動力再生產(chǎn)的基本支出項，居住成本和比重的持續(xù)上漲要求勞動力工資必須同步上升才能彌補(bǔ)住房消費快速上漲的支出缺口。2007年到2019年間，居住支出在勞動工資性收入中的比重由4.0%升至8.2%。在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，由于城市住房價格的大幅上漲，目前租房成本、自有住房的還貸支出在工資收入中的比重平均可以達(dá)到三分之一甚至更高。

2007年-2018年，城鎮(zhèn)就業(yè)人員平均工資漲幅為3.41倍，勞動力再生產(chǎn)的各項補(bǔ)償中，除居住支出漲幅為6.37倍，其他消費項支出的上漲幅度均低于工資漲幅。顯然，居住支出對于工資上漲的壓力最大。如果剔除居住支出這一影響因素，工資的上漲幅度應(yīng)不會超過其他各項的加權(quán)值（見圖7）。

因此，如果將工資中的居住這一剛性支出扣除并考慮各類消費支出的物價上漲因素后，勞動力所能夠獲得剩余有效工資水平，近年來并未出現(xiàn)大幅上漲。因此，住房價格上漲是推高勞動力成本的主要因素。

盡管企業(yè)付出了相當(dāng)于工資1.44倍的勞動力成本，企業(yè)職工還需要扣除約占工資基數(shù)10.5%的個人社保繳費部分（不考慮公積金因素影響），獲取的凈工資收入在扣除個人所得稅之前僅有名義工資的90%。

企業(yè)支付的勞動力成本與員工所能獲取的工資收入之間存在的約三分之一工資差額為制度性成本，該部分成本比重過高，對此，四年的減稅降費改革對各項社保繳費率逐步下調(diào)，對個人所得稅上調(diào)了起征點和擴(kuò)大了級距。這些政策大幅度地減輕了擁有較多普通職工企業(yè)的勞動力成本。同時完成了由分類稅制向綜合稅制的重大制度性轉(zhuǎn)變。

二、1994年以來我國重大財稅改革歷程

每一次稅制改革都是國家與納稅人權(quán)益關(guān)系的調(diào)整。自1994年稅制和分稅制改革以來，我國宏觀稅負(fù)水平在政策方向上經(jīng)歷了提高宏觀稅負(fù)、有增有減的稅制調(diào)節(jié)、穩(wěn)定宏觀稅負(fù)、降低宏觀稅負(fù)四個階段。

第一階段：1994年到2001年，提高兩個比重期。1994年稅制改革的目標(biāo)就是要提高財政收入占GDP比重和中央財政收入占總財政收入比重。在提高“兩個比重”戰(zhàn)略指導(dǎo)下，我國稅收收入、財政收入及政府收入的增速均快于GDP增速，宏觀稅負(fù)快速上升。在此期間，我國稅收收入由5127億元增加到15301.4億元，年均增長16.9%，而同期GDP由48198億元增加到110863.1億元，年均增長12.6%，稅收占GDP比重也由1994年的10.5%提高到13.8%。政府收入比重即宏觀稅負(fù)水平則從12.3%升至19.4%。

第二階段：2001年到2012年，有增有減的稅制結(jié)構(gòu)性調(diào)整期。在此期間，雖然提高宏觀稅負(fù)的政策總基調(diào)并未改變，但是在實踐中對稅制采取了有增有減的調(diào)整。2003年開始的東北振興計劃中首次允許抵扣機(jī)器設(shè)備的進(jìn)項稅款，并在2009年擴(kuò)展至全國范圍實行。2006年全面免除農(nóng)業(yè)稅和三提五統(tǒng)，同時廢除了鄉(xiāng)村基層組織對農(nóng)民征收的各種收費、攤派、罰款的權(quán)力。由于三提五統(tǒng)的數(shù)額統(tǒng)計不全，而收費、攤派、罰款則在財政預(yù)算收支中沒有統(tǒng)計。所以，這次免除農(nóng)業(yè)稅費改革的成效在政府收支的統(tǒng)計中數(shù)量很少，但是，據(jù)專家的調(diào)查，農(nóng)民獲得的稅費減免紅利有幾千億之多。這項改革大幅度降低了隱性的宏觀稅負(fù)水平。2008年，內(nèi)外資企業(yè)所得稅合并降低了內(nèi)資企業(yè)所得稅稅率并提高稅前扣除標(biāo)準(zhǔn)，大幅度降低了企業(yè)所得稅稅負(fù)水平。該年，恰逢國際金融危機(jī)，與企業(yè)所得稅改革同時又采取了提高出口退稅率、提高增值稅起征點、小微企業(yè)減半征收企業(yè)所得稅、提高個人所得稅起征點等一系列結(jié)構(gòu)性減稅的措施。這些減稅措施為企業(yè)應(yīng)對國際金融危機(jī)提供了強(qiáng)有力的支持。這一時期，宏觀稅負(fù)水平仍然保持了持續(xù)上升態(tài)勢，稅收收入占GDP的比重從13.8%升至18.3%，一般預(yù)算收入占GDP比重從14.8%提高至21.2%，政府收入占比由19.4%升至35%，為政府提供了應(yīng)對國際金融危機(jī)的充分的財政資源。

第三階段：2012年到2016年，穩(wěn)定宏觀稅負(fù)期。在此期間，對宏觀稅負(fù)水平高低的判定和調(diào)整方向產(chǎn)生了分歧。黨的十八大后中央對這樣一個關(guān)乎國家大局的問題采取了審慎的態(tài)度。雖然多年來事實上已經(jīng)將“提高兩個比重”的方針轉(zhuǎn)變?yōu)椤坝性鲇袦p”的方針，但是在正式文件中并沒有明確。至此，中央正式?jīng)Q定將“提高兩個比重”方針轉(zhuǎn)變?yōu)椤胺€(wěn)定宏觀稅負(fù)”方針。十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全年深化改革若干重大問題的決定》明確提出“穩(wěn)定稅負(fù)”。2014年6月中共中央政治局會議《深化財稅體制改革總體方案》重申“穩(wěn)定宏觀稅負(fù)”。實際上，2012年上海市報請中央批準(zhǔn)，在交通運輸業(yè)和部分現(xiàn)代服務(wù)業(yè)開展?fàn)I業(yè)稅改征增值稅試點改革，就已經(jīng)啟動了全面減稅的進(jìn)程，并且隨著后期試點范圍的不斷擴(kuò)大，直到2016年5月1日全面實行“營改增”。這項改革的成功為中央將“穩(wěn)定宏觀稅負(fù)”改為“降低宏觀稅負(fù)”的這一重大財稅戰(zhàn)略調(diào)整提供了新戰(zhàn)略的實施準(zhǔn)備。這是上海市作為一個地方政府對全國財稅改革做出的巨大歷史性貢獻(xiàn)。2012年也因此成為我國宏觀稅負(fù)水平的拐點年。這一年，稅收收入占GDP的比重達(dá)到18.6%的歷史峰值，一般公共預(yù)算收入占GDP比重升至21.7%的歷史次高點，政府收入比重也達(dá)到35.1%的歷史高點。

第四階段：2016年7月至今，降低宏觀稅負(fù)期。2016年7月，中央決定實施“降低宏觀稅負(fù)”財稅新戰(zhàn)略。這是中央對國內(nèi)外錯綜復(fù)雜的政治、經(jīng)濟(jì)、軍事、外交、社會的新形勢審時度勢綜合研判的重大決策。正因為堅定不移地實施了“降低宏觀稅負(fù)”的新財稅戰(zhàn)略，我國在三年多的時間里成功應(yīng)對了美國對華貿(mào)易戰(zhàn)、保持了國內(nèi)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定，而且在大規(guī)模減稅提高企業(yè)國際競爭力的同時還保持了財政收入的穩(wěn)定增長，并沒有出現(xiàn)財政收入大幅度下滑的局面。為提高國家安全水平、居民生活福利保障水平和政府行政管理的效率提供了所需要的財政資源。這表明，“降低宏觀稅負(fù)”的財稅新戰(zhàn)略是符合當(dāng)前我國國情的，三年多的實施是成功的。

三、減稅降費工作取得的成效

（一）企業(yè)享受到的減稅降費紅利

1．減稅紅利

2016年，全面推開營改增，企業(yè)實現(xiàn)減稅5736億元。

2017年1月-11月，營改增累計減稅7162億元。小型微利企業(yè)所得稅減半征收政策共減稅454億元；提高科技型中小企業(yè)研發(fā)費用稅前加計扣除比例等稅收優(yōu)惠政策合計減稅200多億元。合計7816億元。

2018年，截至9月底，深化增值稅改革三項措施合計減稅2386.4億元，1月-8月，支持高新技術(shù)企業(yè)發(fā)展和固定資產(chǎn)加速折舊等各項稅收優(yōu)惠政策共減稅3948億元，同比增長27.7%；支持小微企業(yè)發(fā)展稅收優(yōu)惠政策共減稅1289億元，同比增長29.1%；支持重點群體人員創(chuàng)業(yè)就業(yè)稅收優(yōu)惠政策共減稅199億元，同比增長8.7%。綜合估測，2018年針對企業(yè)的減稅規(guī)模約為10540億元。

2019年前10個月，針對企業(yè)的減稅規(guī)模為11992.42億元，其中小微企業(yè)1860.89億元。

截至目前，企業(yè)減稅規(guī)模合計達(dá)到36084.4億元，如果考慮政策的累積效應(yīng)，但不考慮經(jīng)濟(jì)規(guī)模變化的影響，則四年來，累積減稅規(guī)模為8萬億元左右。

2．降低社保費紅利

城鎮(zhèn)職工社保繳費政策調(diào)整主要是下調(diào)企業(yè)繳納部分的繳費率。自2015年起，共經(jīng)歷了五次費率調(diào)整。其中養(yǎng)老保險的企業(yè)繳納比例由20%降至16%，失業(yè)保險費率由3%調(diào)整至1%，將工傷保險費率從1%下調(diào)至0.5%-0.375%，生育保險費率從不超過1%降至不超過0.5%。自2015年至2018年累計降低企業(yè)成本約3150億元。2019年1月-10月，降低社會保險費3215.68億元。2016年以來，企業(yè)社保繳費負(fù)擔(dān)合計減少6365.68億元。

3．其他降費紅利

2016年，清理規(guī)范政府性基金收費項目，為企業(yè)減負(fù)260億元。兩次電價下降，降幅為每度電3分和1.05分，企業(yè)減負(fù)470億元。2017年取消、免征、停征和減征1368項政府性基金和行政事業(yè)性收費，涉及減收金額3690億元。

（二）居民享受到的減稅降費紅利

1．個人所得稅減稅紅利

此次個人所得稅改革不僅提高了起征點、擴(kuò)大了級距，還實現(xiàn)了我國個人所得稅從分類征收到綜合征收的轉(zhuǎn)型。

自2000年以來，我國對個人所得稅起征點進(jìn)行了三次調(diào)整，分別在2005年、2007年和2011年，先后調(diào)整為1600元、2000元和3500元。此次進(jìn)行的第四次改革將個稅免征額提升至5000元。據(jù)財政部測算，免征額提高到5000元后，我國就業(yè)總?cè)藬?shù)中，個人所得稅納稅人的比重從44%降到了15%。2017年末，城鎮(zhèn)就業(yè)人員4.25億人，這意味著個稅納稅人將從原來的1.87億人減少至6400萬人左右，約有1.23億低收入群體免于繳納個人所得稅。

其次優(yōu)化調(diào)整稅率結(jié)構(gòu)，重點擴(kuò)大了20%稅率以下低稅率級距，尤其是大幅度提高10%、20%兩檔稅率的級次，同時還增加了對于特定群體的專項扣除。

根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于減稅降費工作情況的報告》，2019年1月-10月，實施個人所得稅專項附加扣除政策減稅521.94億元，加上2018年10月1日提高個人所得稅基本減除費用標(biāo)準(zhǔn)和優(yōu)化稅率結(jié)構(gòu)翹尾因素，合計減稅4480.84億元。

2．終端零售商品價格下調(diào)

以流轉(zhuǎn)稅為主體的稅率下調(diào)將會通過價格傳導(dǎo)機(jī)制反應(yīng)到社會零售商品的終端消費物價水平上。大部分處于充分市場競爭的產(chǎn)品，如一些日用消費品等，市場供給充足、競爭激烈，處于買方市場環(huán)境。企業(yè)在生產(chǎn)、流通環(huán)節(jié)的稅負(fù)下降最終會轉(zhuǎn)化為零售環(huán)節(jié)的價格下降，減稅紅利更多地由居民獲取。據(jù)估算，2019年后三個季度由于增值稅稅率降低3個百分點，居民能夠享受到的減稅紅利約為2500億元左右。

對于國家壟斷性行業(yè)，政府則通過物價管制調(diào)整終端消費價格，將減稅紅利讓渡給消費者。例如，國家發(fā)改委因增值稅稅率降低兩次下調(diào)汽柴油價格。成品油增值稅稅率由17%降低至16%，國內(nèi)汽、柴油最高零售價格每噸分別降低75元和65元；成品油增值稅稅率由16%降低至13%，國內(nèi)汽、柴油最高零售價格每噸分別降低225元和200元。綜合考慮，由于汽柴油價格下調(diào)，僅2019年社會整體汽柴油消費可以減少支出675.9億元。從居民消費的角度出發(fā)，汽油消費中約有90%用于汽車，我國私人汽車保有量在載客汽車中的占比約為92%左右，據(jù)此估算，2019年居民汽油消費支出可節(jié)省200多億元。

3．穩(wěn)定就業(yè)崗位

就業(yè)是最大的民生，對于維持社會穩(wěn)定的意義重大。對個體工商戶、小微企業(yè)等吸納就業(yè)大戶實行減稅降費，就可以扶持就業(yè)、確保我國弱勢群體的生計來源。同樣的資金投入，小微企業(yè)能夠吸納的就業(yè)人數(shù)是大中型企業(yè)的4倍-5倍，目前我國小微企業(yè)數(shù)量已經(jīng)超過7300多萬戶（包含約5000萬戶個體工商戶），容納的就業(yè)數(shù)量平均一戶3人，總數(shù)約為2億人左右，已經(jīng)成為新增就業(yè)的主力軍。

我國小微企業(yè)抗風(fēng)險能力弱，對外部經(jīng)濟(jì)、政策環(huán)境的敏感度普遍較高，西南財經(jīng)大學(xué)的研究表明，在所處行業(yè)、資產(chǎn)、營業(yè)收入、成立年限相同的條件下，小微企業(yè)成本每上升10%，死亡率上升0.3%。小微企業(yè)納稅每降低1個百分點，盈利就會提高1.5個百分點。

因此，此次減稅降費將普惠性減稅的政策側(cè)重點放在了小微企業(yè)。增值稅領(lǐng)域：將一般納稅人的標(biāo)準(zhǔn)提升至500萬元，放寬小規(guī)模納稅人免稅標(biāo)準(zhǔn)，起征點由月銷售額3萬元提高到10萬元；進(jìn)一步放寬了企業(yè)所得稅小型微利企業(yè)的標(biāo)準(zhǔn)；對于增值稅小規(guī)模納稅人最高可以按50%比例減征6個地方稅種和2個附加。所得稅領(lǐng)域：對小型微利企業(yè)實行所得稅超額累進(jìn)稅率，年應(yīng)納稅所得額不超過100萬元的部分和100萬元到300萬元的部分分別減按25%和50%計征企業(yè)所得稅并降低稅率到20%。融資領(lǐng)域：對金融機(jī)構(gòu)向小型企業(yè)、微型企業(yè)和個體工商戶發(fā)放的，利率水平不高于人民銀行同期貸款基準(zhǔn)利率150%（含本數(shù)）的單筆小額貸款取得的利息收入免征增值稅，單戶授信額度上限提高至1000萬元，以緩解小微企業(yè)融資難、融資貴困境。

自2019年1月1日實施小微企業(yè)普惠性減稅政策以來，截至10月末，小微企業(yè)減稅1860.89億元，放寬標(biāo)準(zhǔn)后實際享受到企業(yè)所得稅減免的納稅人達(dá)到468.92萬戶，享受增值稅免稅的小規(guī)模納稅人新增402.64萬戶，占全部小規(guī)模納稅人總量的8%。

根據(jù)西南財經(jīng)大學(xué)中國家庭金融調(diào)查與研究中心的調(diào)研，月銷售額在10萬元以下包括個體工商戶在內(nèi)的小微企業(yè)約占全部企業(yè)數(shù)量的94.8%，將小規(guī)模納稅人增值稅起征點由月銷售額3萬元提高到10萬元，政府稅收減少1481億元，可以增加就業(yè)284萬人，新創(chuàng)造GDP 2287億元，相當(dāng)于以5.2萬元稅收代價新增一個就業(yè)崗位。

如果考慮到失業(yè)群體對于社會保障體系可能帶來的救助成本以及社會穩(wěn)定壓力造成的潛在成本，穩(wěn)定就業(yè)的社會綜合成本將遠(yuǎn)小于5.2萬元。此外，上述測算方法還沒有考慮相當(dāng)一部分小微企業(yè)由于稅費負(fù)擔(dān)下降，利潤空間擴(kuò)大而免于裁員、關(guān)閉所產(chǎn)生的“就業(yè)崗位”。將上述兩個因素加入后，對小微企業(yè)進(jìn)行減稅降費所產(chǎn)生的穩(wěn)定就業(yè)功能將遠(yuǎn)大于284萬人的規(guī)模。

多種跡象表明，對于小微企業(yè)的包括減少稅費、降低成本等各項措施已經(jīng)初顯成效。2018年和2019年，城鎮(zhèn)私營企業(yè)和個體工商戶就業(yè)人數(shù)在經(jīng)濟(jì)下行壓力加大的形勢下都保持了增長。

（三）加快國有資本劃轉(zhuǎn)社保進(jìn)度、啟動社保全國統(tǒng)籌改革進(jìn)程

自實行減稅降費以來，我國社保繳費率已經(jīng)歷五次分階段下調(diào)。從小險種開始，到2019年下調(diào)體量最大缺口也最大的城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險。根據(jù)人社部的數(shù)據(jù)，自2015年首次下調(diào)企業(yè)社保費率至2018年，總體的社保費率從41%降到37.25%，累計降低企業(yè)成本約3150億元。2019年國務(wù)院又發(fā)布《降低社會保險費率綜合方案》。根據(jù)方案，養(yǎng)老保險的企業(yè)繳費率將在原來已經(jīng)下調(diào)至19%的基礎(chǔ)上繼續(xù)降至16%。根據(jù)人社部的測算，可以減輕養(yǎng)老保險的繳費負(fù)擔(dān)大約1900多億元，同時下調(diào)的減輕企業(yè)失業(yè)保險、工傷保險繳費負(fù)擔(dān)大約1100多億元，三個險種合計全年可減輕企業(yè)社保繳費負(fù)擔(dān)3000多億元。由此合計自2015年以來，城鎮(zhèn)職工社保費綜合收入減少6150億元。

我國各項社會保險制度普遍采用現(xiàn)收現(xiàn)付制，隨著人口老齡化程度逐步提高，離退休職工人數(shù)快速增長，撫養(yǎng)比2018年已降至2.66∶1。雖然失業(yè)保險、工傷保險、生育保險等險種基金大量結(jié)余，如果剔除各級財政補(bǔ)貼，規(guī)模最大的城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險就已經(jīng)多年出現(xiàn)“收不抵支”情況。2014年差額是1321億元，2017年漲到4649億元。據(jù)統(tǒng)計，1998年-2018年中央財政對企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險基金的補(bǔ)助就達(dá)到3.5萬億元。全口徑統(tǒng)計的各級財政對全國社會保險基金的補(bǔ)貼，2015年為1.02萬億元，2016年為1.11萬億元，2017年為1.23萬億元，2018年為1.68萬億元，2019年的預(yù)算安排為1.95萬億元，四年翻了一番。

城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險基金同時面臨繳費率下調(diào)后收入下滑和退休人員基本養(yǎng)老金發(fā)放持續(xù)上漲的收支雙向壓力，單純依靠一般財政預(yù)算收入已經(jīng)不可能解決，必須有其他公共資源注入。十八屆三中全會《決定》中提出“劃轉(zhuǎn)部分國有資本充實社會保障基金”，但政策出臺是2017年，國務(wù)院印發(fā)《劃轉(zhuǎn)部分國有資本充實社?；饘嵤┓桨浮罚笾醒牒偷胤絿屑皣锌毓纱笾行推髽I(yè)、金融機(jī)構(gòu)按照10%的股權(quán)比例劃轉(zhuǎn)至社保基金。央企和地方國企的資產(chǎn)分別有20多萬億元，應(yīng)該分別劃轉(zhuǎn)2萬多億元。2018年進(jìn)入實施階段，國資委啟動兩批18家企業(yè)的劃轉(zhuǎn)工作，劃轉(zhuǎn)資本821億元；2019年3月底，共劃轉(zhuǎn)23戶央企國有股權(quán)1132億元，尚不足應(yīng)劃轉(zhuǎn)國有股權(quán)的10%；2019年7月，國資委公布第三批35家劃轉(zhuǎn)企業(yè)的名單，預(yù)計將劃轉(zhuǎn)國有資本5217.13億元，雖然只占劃轉(zhuǎn)額度的三分之一左右，但是劃轉(zhuǎn)企業(yè)數(shù)量和資產(chǎn)規(guī)模都有顯著增加。

2019年9月，國務(wù)院公布《降低社會保險費率綜合方案》五個月后，五部門印發(fā)《關(guān)于全面推開劃轉(zhuǎn)部分國有資本充實社保基金工作的通知》并公布了《關(guān)于劃轉(zhuǎn)部分國有資本充實社?；鹩嘘P(guān)事項的操作辦法》實施細(xì)則，國有資本劃轉(zhuǎn)工作從局部漸進(jìn)轉(zhuǎn)向全面推開，通知要求中央企業(yè)中具備條件的于2019年底前基本完成，確有難度的企業(yè)可于2020年底前完成；地方國企于2020年底前基本完成劃轉(zhuǎn)工作，這就為國有資本劃轉(zhuǎn)設(shè)置了時間表，該項工作也正式進(jìn)入快車道。截至2019年底，中央層面已完成四批81家中央企業(yè)和中央金融機(jī)構(gòu)國有資本劃轉(zhuǎn)工作，合計劃轉(zhuǎn)國有資本1.3萬億元。

自2013年提出劃轉(zhuǎn)國有資本到2020年要求全面完成。由于國有資本的劃轉(zhuǎn)面臨劃轉(zhuǎn)對象范圍界定、國企盈利能力差異很大、股權(quán)關(guān)系錯綜復(fù)雜、劃轉(zhuǎn)后所有者權(quán)益實現(xiàn)方式等一系列復(fù)雜問題，如果沒有“減稅降費”戰(zhàn)略的強(qiáng)力推動，幾萬億的國有資本劃轉(zhuǎn)工作很難在短期內(nèi)完成。沒有國有資本這一充足的資金后盾向社保基金資金池補(bǔ)水，全國統(tǒng)籌的社保體系改革也不能實施。

（四）啟動中央地方新財稅體制的建設(shè)

1994年實行稅制改革和分稅制改革后，中央收入比重逐漸提升，同時出現(xiàn)了財權(quán)上收而支出責(zé)任下移的趨勢，地方財政對中央財政轉(zhuǎn)移支付的依賴度已經(jīng)達(dá)到40%。截至實施“營改增”前，中央和地方的財政收入比重約為50%對50%，但是從支出責(zé)任上看，中央僅負(fù)擔(dān)15%，地方的支出比例高達(dá)85%，中央與地方事權(quán)和財權(quán)失衡，中央支出責(zé)任過少。從改革的方向上看，解決中央與對方財政失衡不能采取降低中央收入比重而提高地方收入比重的辦法，而應(yīng)該由中央上收本應(yīng)由中央負(fù)責(zé)而目前仍由地方負(fù)責(zé)的支出項目。其中，社保體系的收支就應(yīng)該是此項改革方案的首選。

隨著營業(yè)稅的取消，地方面臨其第一大主體稅種消失后的財政缺口問題，如果分稅制不做調(diào)整，地方收入再減少，地方財政不可能維持。為了配合全面“營改增”的順利推行，2016年4月29日即營改增方案出臺前夜，國務(wù)院發(fā)布《全面推開營改增試點后調(diào)整中央與地方增值稅收入劃分過渡方案》，明確提出，“在加快地方稅體系建設(shè)、推進(jìn)中央與地方事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革過程中，做好過渡方案與下一步財稅體制改革的銜接”，將增值稅的分成比例由全面實施營改增前的地方25%、中央75%，修改為中央與地方“五五分成”，暫定試行2年-3年。此后2019年9月，國務(wù)院發(fā)布《實施更大規(guī)模減稅降費后調(diào)整中央與地方收入劃分改革推進(jìn)方案》，明確將增值稅的分成比例確定為中央與地方各50%，“營改增”后增值稅作為第一稅種的核心地位更加鞏固，對此稅種的地方分配比例的提升穩(wěn)定了中央與地方的財政關(guān)系。

此外，為了緩解部分地區(qū)留抵稅款退稅壓力，增值稅留抵稅款退稅地方分擔(dān)的部分（50%），由企業(yè)所在地全部負(fù)擔(dān)（50%）調(diào)整為先負(fù)擔(dān)15%，其余35%暫由企業(yè)所在地一并墊付，再由各地按上年增值稅分享額占比均衡分擔(dān)，墊付多于應(yīng)分擔(dān)的部分由中央財政按月向企業(yè)所在地省級財政調(diào)庫，這一方案加快了落實留抵稅款退稅的速度，十分有效。

同時，方案提出“后移消費稅征收環(huán)節(jié)并穩(wěn)步下劃地方”，進(jìn)一步拓展地方收入來源，引導(dǎo)地方改善消費環(huán)境，將使地方政府?dāng)[脫地方稅體系失去主體稅種的困境。由于消費稅原屬于中央稅，2019年消費稅收入12562億元，逐步調(diào)整至地方后，再相應(yīng)提高增值稅中央收入比重，逐步形成消費稅替代原營業(yè)稅作為地方稅主體稅種，而中央仍擁有75%左右的增值稅收入比重的格局。同時，社保制度改為全國統(tǒng)籌，中央的支出責(zé)任大幅度提高，中央與地方的財政關(guān)系就會形成遠(yuǎn)比目前協(xié)調(diào)的格局。

由此可知，通過營改增和一系列配套改革措施實施“降低宏觀稅負(fù)”新財稅戰(zhàn)略，其內(nèi)涵已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過減輕企業(yè)稅收負(fù)擔(dān)水平的意義，成為實施新財稅戰(zhàn)略的起點，它將是1994年我國實行新稅制和分稅制以后的又一次全面財稅改革的良好契機(jī)。完成以后將建成我國更加適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)的新財稅體制。

（五）產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)有所優(yōu)化，“脫實向虛”勢頭有所遏制

此次減稅降費，采用了普惠性與結(jié)構(gòu)性減稅并舉，重點減輕制造業(yè)和小微企業(yè)稅收負(fù)擔(dān)，支持實體經(jīng)濟(jì)發(fā)展。其中最為突出的是對于增值稅稅率實行非均衡下調(diào)，經(jīng)過兩次稅率調(diào)整，制造業(yè)等行業(yè)增值稅稅率由16%降至13%，將交通運輸業(yè)、建筑業(yè)等行業(yè)11%的增值稅稅率降至9%，并保持金融服務(wù)等行業(yè)6%一檔的稅率不變，制造業(yè)成為減稅規(guī)模最大的受益行業(yè)。

實體產(chǎn)業(yè)自身結(jié)構(gòu)也有所優(yōu)化，高端制造業(yè)比重擴(kuò)大。信息傳輸、軟件和信息技術(shù)服務(wù)業(yè)等高端制造業(yè)，自2015年以來，維持了良好的發(fā)展勢頭，該行業(yè)增加值占GDP比重持續(xù)上升，2015年-2018年四年時間里，增加了0.9個百分點，產(chǎn)業(yè)規(guī)模增幅達(dá)到33.3%。2019年受美國出口管制因素影響，行業(yè)比重略有下降。此外，稅務(wù)部門調(diào)查數(shù)據(jù)顯示制造業(yè)研發(fā)投入增強(qiáng)。2019年前三個季度，45%的制造業(yè)納稅人將減稅降費紅利用于增加研發(fā)投入。稅務(wù)部門監(jiān)測的10萬戶重點稅源企業(yè)前三季度研發(fā)費用同比增長19.3%，較2018年全年提高3.4個百分點。

同時，經(jīng)濟(jì)“脫實向虛”的勢頭也有所遏制，金融業(yè)在國民經(jīng)濟(jì)中的比重呈現(xiàn)顯著下滑態(tài)勢。自2015年以來，大約下降了0.6個百分點，而制造業(yè)的全行業(yè)比重也于2017年止住了下滑趨勢，開始恢復(fù)上升，2018年恢復(fù)至2015年的29.4%的水平，2019年主要受美國對華貿(mào)易戰(zhàn)的影響，比重再次出現(xiàn)下滑。

減稅降費問題研究（下）

2016年實施“降低宏觀稅負(fù)”戰(zhàn)略以來，最主要的“減稅降費”的目標(biāo)尚未完全實現(xiàn)。雖然增值稅、企業(yè)所得稅、個人所得稅、社會保障費等稅負(fù)水平已經(jīng)顯著下降，緩解了經(jīng)濟(jì)下行的壓力，但是對于高科技重資產(chǎn)企業(yè)的要素投入政策傾斜力度還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠

四、深化減稅降費改革應(yīng)該關(guān)注的幾個問題

減稅降費改革成效顯著，但是，和過去軍隊打仗一樣，槍聲一響，所有的作戰(zhàn)計劃都要變。在方案實施過程中，必然有的效果超出預(yù)期，有的效果與預(yù)期存在差距。總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)，特別是效果與預(yù)期存在差距的原因?qū)M(jìn)一步深化改革具有重要的參考價值。實踐出真知。有以下九個問題需要我們在設(shè)計進(jìn)一步深化稅制和相應(yīng)的財政改革方案時給與足夠的關(guān)注。

（一）減稅降費的方案對留抵稅款政策如何實施配套改革準(zhǔn)備不足

全面“營改增”后，隨著交通運輸、電信業(yè)、建筑業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)、金融業(yè)和生活服務(wù)業(yè)等最后幾個行業(yè)的相繼擴(kuò)圍，增值稅征收的產(chǎn)業(yè)鏈條環(huán)節(jié)全部打通，一直存在于生產(chǎn)流通環(huán)節(jié)的間接稅重復(fù)征稅等問題得以徹底解決。對于原繳納增值稅的企業(yè)，在降低稅率的改革之前，伴隨增值稅的產(chǎn)業(yè)覆蓋范圍擴(kuò)大，更多的生產(chǎn)服務(wù)性活動被納入增值稅范圍，企業(yè)購進(jìn)所產(chǎn)生的增值稅進(jìn)項可抵扣的范圍和規(guī)模也相應(yīng)擴(kuò)大，增值稅稅負(fù)水平必然是降低的。這項改革成為原增值稅納稅人減稅的主要因素。但是，由于我國增值稅仍然保留著不規(guī)范的留抵稅款制度，原有購進(jìn)的基建成本中的隱性的營業(yè)稅轉(zhuǎn)化為顯性的增值稅，那些正在進(jìn)行投資活動的企業(yè)尚未形成生產(chǎn)能力，也就不可能獲得銷項稅款來對沖投資中形成的留抵稅款。原本應(yīng)該享受到的減稅紅利中可能部分甚至全部被投資期間留抵稅款的增加所對沖。而此項留抵稅款政策帶來的對減稅效果的負(fù)面影響對正在擴(kuò)大投資規(guī)模的高科技重資產(chǎn)企業(yè)尤其顯著。我國當(dāng)前重點鼓勵發(fā)展的恰恰是此類高科技重資產(chǎn)企業(yè)。2017年全國政協(xié)組織的對減稅降費政策實施效果的調(diào)研充分地反映了這個問題，其中上海市正在大力推動高科技重資產(chǎn)企業(yè)投資，強(qiáng)烈呼吁在“營改增”方案中補(bǔ)充此項政策的配套改革。

增值稅留抵稅款，是指增值稅納稅人當(dāng)期進(jìn)項稅額大于銷項稅額的差額。對這部分差額，歐盟及其他一些經(jīng)濟(jì)體實行規(guī)范的增值稅，采用退稅制度。我國的稅收政策采用當(dāng)期不退，結(jié)轉(zhuǎn)至下期抵扣的辦法，因此稱之為“留抵稅款”，實質(zhì)上是企業(yè)的“預(yù)繳稅款”。這一非規(guī)范的增值稅政策是1994年稅制改革時的“權(quán)宜之策”。當(dāng)時，在稅收實行承包制的條件下，為了征收預(yù)期的收入，又不能實行過高的增值稅率，增值稅制度采取了減少抵扣項的辦法。比如，僅僅不允許抵扣購進(jìn)機(jī)器設(shè)備稅款就相當(dāng)于稅率從17%提高到23%，如果再考慮不允許抵扣購進(jìn)中的營業(yè)稅，實際稅率就更高了。由于1994年的增值稅縮小了規(guī)范的抵扣范圍，因此，當(dāng)時的留抵稅款制度影響的企業(yè)只是季節(jié)性購進(jìn)原材料的加工企業(yè)，對企業(yè)的稅負(fù)和資產(chǎn)負(fù)債率及融資成本與其他增值稅企業(yè)相比影響不大，也就沒有列入稅制改革的優(yōu)先系列。

2003年振興東北戰(zhàn)略中允許東北企業(yè)在一定條件下可以抵扣購進(jìn)機(jī)器設(shè)備的進(jìn)項稅款，這成為降低東北企業(yè)增值稅負(fù)擔(dān)水平的一項重要政策。2009年全國全面實施允許抵扣購進(jìn)機(jī)器設(shè)備的進(jìn)項稅款這一政策。這項改革實際上降低了增值稅6個百分點的稅率。2009年以后，由于允許抵扣購進(jìn)機(jī)器設(shè)備的進(jìn)項稅款，對進(jìn)行技術(shù)改造的企業(yè)來說，留抵稅款增長速度加快。但是，由于當(dāng)時國家實施數(shù)以萬億計的投資，工業(yè)品價格上升很快，盡管留抵稅款數(shù)量也在上升，企業(yè)對這項增加增值稅負(fù)擔(dān)的政策反映不大。

全面實行“營改增”后，對于大部分企業(yè)而言，稅率不變，可抵扣范圍進(jìn)一步擴(kuò)大，進(jìn)項稅額增加，企業(yè)實際應(yīng)納增值稅額下降，由此獲取減稅紅利，這是政策意義上“營改增”的減稅邏輯。但是，2016年的國民經(jīng)濟(jì)已不同于2009年到2012年的形勢了。產(chǎn)能過剩導(dǎo)致工業(yè)品價格下降，企業(yè)杠桿率高企，包括留抵稅款在內(nèi)的融資成本大幅度提高。這對那些有存量留抵稅款而銷項稅款數(shù)量不大的企業(yè)而言，其進(jìn)項擴(kuò)大而獲得的額外抵扣，并未減少當(dāng)期的稅負(fù)，而是全部形成留抵稅款。由于2017年之前對留抵稅款不予退稅，因此此類企業(yè)不能享受到“營改增”減稅紅利，這也就是“營改增”后，部分企業(yè)反映獲得感不強(qiáng)的重要原因之一。

財稅部門了解留抵稅款政策對建設(shè)周期長的高科技重資產(chǎn)企業(yè)的負(fù)面影響。因此，在沒有對留抵稅款政策進(jìn)行改革之前就已經(jīng)對大飛機(jī)和航空發(fā)動機(jī)兩大公司特批了個案留抵稅款退稅。全面實施“營改增”之后，國內(nèi)經(jīng)濟(jì)下行壓力加大，美國對華貿(mào)易戰(zhàn)日趨激烈，特別是美國加大了對我國科技的封殺，我國強(qiáng)化了鼓勵高科技重資產(chǎn)企業(yè)發(fā)展的戰(zhàn)略。這些企業(yè)和大飛機(jī)、航空發(fā)動機(jī)兩大公司一樣，恰恰是投資規(guī)模大、投資周期長，大量的“留抵稅款”長時間無法得到抵扣。即使在降低增值稅率以后，此類投資項目也相當(dāng)于政府對這類企業(yè)的投資預(yù)征高額稅款——購進(jìn)機(jī)器設(shè)備征收13%，廠房等建筑安裝征收9%。企業(yè)只能在投資多年以后產(chǎn)生銷售才能逐年用銷項稅款對沖投資所產(chǎn)生的留抵稅款。投產(chǎn)以后企業(yè)首先要對沖流動性進(jìn)項稅款，剩余的銷項稅款再對沖存量留抵稅款。全部對沖掉留抵稅款存量的這一周期可能長達(dá)十年以上。清華紫光集團(tuán)的長江存儲就是一個典型案例。在資金鏈最為緊張的投資期，這筆“預(yù)繳稅款”影響此類企業(yè)的融資能力，提高融資成本，延長投資周期，削弱投資能力，對上市公司的股價也有一定的負(fù)面影響。當(dāng)前我國正在實施建設(shè)創(chuàng)新型國家戰(zhàn)略，留抵稅款政策對保證稅收收入的歷史作用已經(jīng)弱化，對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的負(fù)面影響遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了1994年，也超過了2009年-2012年。因此，對大飛機(jī)和航空發(fā)動機(jī)的個案批準(zhǔn)擴(kuò)大為國策勢在必行，成為進(jìn)一步全面實施“營改增”方案中的必要配套措施。

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