日前召開的國務(wù)院常務(wù)會議部署加大對市場主體特別是中小微企業(yè)紓困幫扶力度，強調(diào)要發(fā)揮地方政府專項債作用帶動擴大有效投資。筆者認為，地方政府專項債就像一個杠桿，其通過巨大的“撬動”效用，來促進和帶動有效投資的擴大。
有效投資是指經(jīng)濟體系中的投資資源能夠得到合理地配置，投資所產(chǎn)生的產(chǎn)出能滿足社會的需要而不是形成新增存貨和積壓。全球經(jīng)濟發(fā)展史經(jīng)驗表明，有效投資是一個經(jīng)濟體發(fā)展的最為重要的“養(yǎng)分”，提升有效投資是實現(xiàn)經(jīng)濟穩(wěn)增長和增潛力的關(guān)鍵舉措。從行業(yè)角度而言，支持實體經(jīng)濟，尤其是制造業(yè)、小微企業(yè)發(fā)展，應(yīng)是當(dāng)前穩(wěn)增長和增潛力的政策重心。最新數(shù)據(jù)顯示，近期受疫情汛情等因素影響，我國8月份制造業(yè)和服務(wù)業(yè)PMI均有回落。其中，小型企業(yè)PMI為48.2%，連續(xù)4個月低于臨界點。這表明小型企業(yè)景氣水平持續(xù)偏低，生產(chǎn)經(jīng)營壓力較大，也反映出我國經(jīng)濟復(fù)蘇過程中不穩(wěn)固不均衡的現(xiàn)象仍然存在，只有增加制造業(yè)以及小微企業(yè)的有效投資，才能為穩(wěn)增長和增潛力提供產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)支撐。
那么，有效投資何以才算“有效”？一句話，推動經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展，促使產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級，提升資源的配置效率?！笆奈濉币?guī)劃綱要已經(jīng)確定了一批具有戰(zhàn)略性、基礎(chǔ)性、引領(lǐng)性的重大工程項目，涉及先進制造業(yè)、科技攻關(guān)、基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)環(huán)境建設(shè)、民生補短板、文化傳承發(fā)展等重點領(lǐng)域，可以說，這些領(lǐng)域或項目的投資就是有效投資。目前，各地區(qū)各部門按照黨中央、國務(wù)院部署，有序做好項目實施準備，細化實化支持政策，絕大部分項目已陸續(xù)啟動。
地方政府專項債券是地方政府為了建設(shè)某專項具體工程而發(fā)行的債券，發(fā)行債券所募集的資金主要投向有一定收益的項目，債務(wù)償還則以對應(yīng)的政府性基金或項目收入作擔(dān)保。地方專項債又可分為普通專項債和項目收益專項債。自2017年起，財政部鼓勵各地方政府積極發(fā)展項目收益專項債。全國范圍內(nèi)已發(fā)行土地儲備專項債、收費公路專項債及棚改專項債、鄉(xiāng)村振興專項債。其中，土地儲備專項債、收費公路專項債占絕大部分比例。
發(fā)行專項債具有多個顯著優(yōu)勢，即不計入赤字，發(fā)行更為靈活；實施額度管理，可以有效防范風(fēng)險；?？顚Ｓ?，保障重點領(lǐng)域公益性項目合理融資需求；平均發(fā)行利率逐年下降，成本相對較低；平均發(fā)行期限較長，償債周期較為合理；用于重大項目資本金，可吸引更多社會資本跟進等。這些優(yōu)勢的存在，就是能夠精準引導(dǎo)并撬動有效投資的重要原因。也正因如此，近年來，在專項債規(guī)模逐年增長的同時，其使用范圍也在不斷拓展。2020年，在交通基礎(chǔ)設(shè)施、能源項目、農(nóng)林水利等原有七大重點領(lǐng)域的基礎(chǔ)上，專項債的發(fā)行還將國家重大戰(zhàn)略項目單獨列出、重點支持，增加了城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造，以及5G網(wǎng)絡(luò)、數(shù)據(jù)中心等新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，使投資結(jié)構(gòu)更加優(yōu)化。
今年1月至7月，各地已組織發(fā)行新增地方政府專項債券13546億元，8月新增地方政府專項債券計劃發(fā)行4884億元，專項債的發(fā)行進度較前7個月明顯加快。市場預(yù)計，隨著下半年專項債發(fā)行提速，將發(fā)揮其撬動有效投資的作用，護航中國經(jīng)濟增長。而為了規(guī)范地方政府專項債券使用、提高債券資金效益、加強債券風(fēng)險防控以及加強對有效投資的帶動作用，接下來，還需要在如下方面著力：
一是建立完善政府專項債券發(fā)行和項目儲備的長效機制。要在“十四五”規(guī)劃和實現(xiàn)共同富裕的大局中統(tǒng)籌好專項債發(fā)行工作，結(jié)合重大區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略及生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域加快項目規(guī)劃與實施，以重大項目為抓手，推進專項債發(fā)行節(jié)奏。要進一步優(yōu)化專項債券投向，在使用方向上更多投向民生、生態(tài)環(huán)保及城鄉(xiāng)發(fā)展等領(lǐng)域，實現(xiàn)穩(wěn)增長與補短板結(jié)合，增加有效投資，優(yōu)化經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，打牢協(xié)調(diào)發(fā)展、共同富裕的基礎(chǔ)。
二是積極構(gòu)建規(guī)范的地方政府舉債融資機制。目前，在已形成覆蓋限額管理、預(yù)算管理、債券管理、風(fēng)險管理、信息公開、監(jiān)督問責(zé)等環(huán)節(jié)的“閉環(huán)”管理制度體系基礎(chǔ)上，還應(yīng)繼續(xù)完善專項債分配方式，更多考慮欠發(fā)達地區(qū)的資金需求，做好專項債券項目推介，激活債券市場流動性等，以此促進政府規(guī)范舉債行為，提高舉債資金使用效能。
三是建立加強專項債券項目資金績效管理機制。注重融資收益平衡與償債風(fēng)險，不能為了發(fā)行而發(fā)行，為速度而犧牲質(zhì)量。要堅持“舉債必問效、無效必問責(zé)”，要求“資金跟著項目走”，避免專項債資金閑置浪費。要強化專項債券項目績效管理，加大項目資金使用監(jiān)測，細化“借用管還”全鏈條管理舉措，實現(xiàn)對專項債券項目全生命周期管理，提高專項債券資金使用效率以及風(fēng)險防范水平。
（作者王勇 系中國人民銀行鄭州培訓(xùn)學(xué)院教授，銀行業(yè)研究與診斷中心主任）
