行政執(zhí)法規(guī)制非法占用海域力量有限

多地開出“天價”罰單非法占用海域仍然屢禁不止專家分析

記者 ?王 陽 見習(xí)記者 白楚玄

8月3日，浙江海警局對非法填海4.5219公頃的浙江舟山某公司開出了2645.31萬元的海洋行政處罰單。與此同時，寧德交通投資集團(tuán)非法占用海域填海建碼頭，被自然資源局罰款2280萬元。

所謂海域，是指“中華人民共和國內(nèi)水、領(lǐng)海的水面、水體、海床和底土”。非法占用海域行為，是指“未經(jīng)批準(zhǔn)或者騙取批準(zhǔn)，非法占用海域”和“未經(jīng)批準(zhǔn)或者騙取批準(zhǔn)，進(jìn)行圍海、填海”的行為。

《法治日報》記者注意到，在發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)、開采海洋資源的過程中，非法占用海域行為時常發(fā)生。盡管全國各地開出了不少“天價”罰單，但非法占用海域行為仍然在不斷擴(kuò)大。

接受《法治日報》記者采訪的專家認(rèn)為，非法占用海域行為不僅會對海洋環(huán)境造成破壞，而且會對海洋生態(tài)的可持續(xù)性發(fā)展產(chǎn)生隱患。非法占用海域行為已具備了規(guī)定為犯罪的必要性，國家立法層面可考慮將其納入刑事立法的范疇，實現(xiàn)行政執(zhí)法與刑事司法的相互銜接。

非法占用海域頻發(fā)

以罰代管現(xiàn)象普遍

《中華人民共和國海域使用管理法》規(guī)定，“海域?qū)儆趪宜?，國?wù)院代表國家行使海域所有權(quán)。任何單位或者個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓海域。單位和個人使用海域，必須依法取得海域使用權(quán)?！?/p>

然而，目前非法占用海域現(xiàn)象愈演愈烈。據(jù)公開報道，2018年12月28日，自然資源部召開新聞發(fā)布會，向社會公布8起違法圍填海案件，行政處罰逾55億元。

自2019年6月開始，浙江海警共查處非法開發(fā)利用海域案件8起、非法占用海域案件6起。

今年4月1日，中國海警局會同自然資源部、生態(tài)環(huán)境部、交通運輸部聯(lián)合發(fā)文，決定自4月1日至11月30日開展“碧海2020”海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)專項執(zhí)法行動。行動期間，天津濱海新區(qū)海警局北塘工作站成功查處一起涉案面積10.86公頃的非法圍填海案；福建廈門海警局共查處涉及海底管道、交通橋梁、臨時構(gòu)筑物填海等不同用海類型3起案件，處罰金額約110萬元。

對于非法占用海域行為的行政處罰，最早發(fā)生于2003年11月28日，國家海洋局作出第12號處罰決定，責(zé)令海達(dá)公司退還非法占用的57.02畝海域，恢復(fù)海域原狀，并根據(jù)占用海域的時間、面積等對其處以51.318萬元罰款。

根據(jù)《中華人民共和國海域使用管理法》第四十二條規(guī)定，“未經(jīng)批準(zhǔn)或者騙取批準(zhǔn)，非法占用海域的，責(zé)令退還非法占用的海域，恢復(fù)海域原狀，沒收違法所得，并處非法占用海域期間內(nèi)該海域面積應(yīng)繳納的海域使用金五倍以上十五倍以下的罰款；對未經(jīng)批準(zhǔn)或者騙取批準(zhǔn)，進(jìn)行圍海、填海活動的，并處非法占用海域期間內(nèi)該海域面積應(yīng)繳納的海域使用金十倍以上二十倍以下的罰款?！?/p>

然而，實踐中，非法占用海域的行為并不少見。據(jù)浙江舟山海警局一名執(zhí)法人員介紹，非法占用海域頻發(fā)的主要原因有三點，一是巨額經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)使；二是監(jiān)管部門疏忽管理；三是執(zhí)法部門協(xié)調(diào)不當(dāng)。

《法治日報》記者采訪得知，對于非法占用海域的處罰，由“縣級以上人民政府海洋行政主管部門依據(jù)職權(quán)決定”。而“以罰代管”現(xiàn)象在一些地區(qū)，已經(jīng)成為處理非法占用海域企業(yè)的常用方式。受地方保護(hù)主義的影響，部分執(zhí)法部門在監(jiān)管中也存在不作為和不完全履責(zé)，成為非法占用海域行為屢禁不止的另一原因。

北京市人大常委會立法咨詢專家胡功群建議，在《中華人民共和國海域管理法》中，應(yīng)當(dāng)對非法占用海域行為的認(rèn)定進(jìn)一步細(xì)分，按照未經(jīng)過許可、通過偽造材料騙取許可、事后補辦材料取得海域使用證和不符合事先申請的海域使用方式等類型進(jìn)行規(guī)制。

海域損害難以恢復(fù)

行政處罰效力有限

2015年5月5日，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》，指出要加強海洋資源科學(xué)開發(fā)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)，堅持“點上開發(fā)、面上保護(hù)”，控制海洋開發(fā)強度；實施嚴(yán)格的圍填?？偭靠刂浦贫取⒆匀话毒€控制制度，建立陸海統(tǒng)籌、區(qū)域聯(lián)動的海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)修復(fù)機制。科學(xué)劃定森林、草原、濕地、海洋等領(lǐng)域生態(tài)紅線，嚴(yán)格自然生態(tài)空間征(占)用管理，有效遏制生態(tài)系統(tǒng)退化的趨勢。

據(jù)福建省寧德市自然資源局一名不愿具名的工作人員介紹，現(xiàn)有的海洋法律中，部分法律法規(guī)只有禁止性規(guī)定，沒有規(guī)定相應(yīng)的法律責(zé)任。比如海洋環(huán)境保護(hù)法中提到“國家建立健全海洋生態(tài)保護(hù)補償制度”，不落實“生態(tài)補償措施”的要給予處罰，但對處罰行為、種類和幅度均未作出具體規(guī)定。再如海域使用管理法中法律責(zé)任部分規(guī)定，“未經(jīng)批準(zhǔn)或者騙取批準(zhǔn)，非法占用海域的，責(zé)令退還非法占用的海域，恢復(fù)海域原狀……”但在執(zhí)法實踐中欠缺可操作性。

2019年9月11日，最高人民法院在發(fā)布的2018年全國海事審判典型案例中指出，“對責(zé)令退還非法占用海域、恢復(fù)海域原狀的強制執(zhí)行，由于涉及海域面積廣，責(zé)任主體人數(shù)眾多，構(gòu)筑物拆除、土方清運工程量浩大，往往難以有效實施?！?/p>

今年5月8日，第二輪首批中央生態(tài)環(huán)保督察組通報在福建省督查時情況，自2017年4月起，福建漳龍建投集團(tuán)有限公司在未取得用海手續(xù)情況下，受漳州市古雷港經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)管委會委托進(jìn)行違法填海項目，侵占東山灣濕地，截至2018年10月，共填海造地5820畝。當(dāng)?shù)睾Ｑ笈c漁業(yè)部門先后兩次責(zé)令該項目停止施工，但古雷港經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)和福建漳龍建投集團(tuán)有限公司繼續(xù)實施填海直至完工。

安徽財經(jīng)大學(xué)法學(xué)院教授張運書認(rèn)為，與非法占用海域行為獲取的巨大經(jīng)濟(jì)利益相比，罰款可謂微不足道，導(dǎo)致部分企業(yè)為營利而屢次非法用海，不配合行政執(zhí)法，造成行政執(zhí)法力度不足。此外，在一些“重經(jīng)濟(jì)輕環(huán)?！钡牡貐^(qū)，當(dāng)?shù)卣踔镣苿臃欠ㄕ加煤Ｓ?，不利于保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境。

張運書認(rèn)為，雖然我國現(xiàn)行的法律法規(guī)對非法占用海域等行為進(jìn)行了懲戒，但并沒有從根源上遏制此種違法行為，近年來非法占用行為反倒頻頻發(fā)生，而造成這一局面的實質(zhì)在于刑事理論及司法實務(wù)并沒有意識到非法占用海域的巨大危害性，僅依靠行政執(zhí)法來進(jìn)行非法占用海域行為的規(guī)制力量有限，目前我國側(cè)重于陸地自然資源保護(hù)和可持續(xù)開發(fā)的立法，并不完全適應(yīng)于海洋資源的利用和保護(hù)。

建議增設(shè)專門罪名

推動行政司法銜接

我國海洋資源豐富，近年來隨著經(jīng)濟(jì)快速增長，陸地資源利用趨于飽和，人們逐漸把目光放到了海洋資源的利用上。圍海、填海等非法占用海域行為，不僅嚴(yán)重破壞了海洋生態(tài)環(huán)境，還給人身安全帶來重大隱患。

此前，在海南臨高，曾發(fā)生過4名孩子不慎掉入非法挖沙填海形成的“吃人坑”，造成1死3傷?！俺匀丝印笔怯捎谖唇?jīng)過政府審批，擅自挖沙填海后形成的。對于這一未經(jīng)審批但啟動的項目，沒有執(zhí)法權(quán)的鎮(zhèn)政府曾經(jīng)出面制止過。作為主管部門的國土部門和海洋與漁業(yè)局，曾要求該項目停工整改，恢復(fù)原狀，并兩次進(jìn)行了罰款。

《法治日報》記者注意到，我國現(xiàn)有涉海法律包括海洋環(huán)境管理法、海域使用管理法等，此外還包括行政法規(guī)和部門規(guī)章。在我國憲法中，規(guī)定“礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬于國家所有，即全民所有”，但尚未明確海洋作為國家自然資源的基本地位。

在我國刑法中，對于非法占用自然資源的一些罪名進(jìn)行了規(guī)制，包括對于非法占用農(nóng)用地罪、非法采礦罪、非法獵捕、殺害珍貴、瀕危野生動物罪、非法捕撈水產(chǎn)品罪。其中對于非法占用農(nóng)用地，規(guī)定“違反土地管理法規(guī)，非法占用耕地、林地等農(nóng)用地，改變被占用土地用途，數(shù)量較大，造成耕地、林地等農(nóng)用地大量毀壞的，處五年以下有期徒刑或者拘役，并處或者單處罰金。”

《法治日報》記者梳理發(fā)現(xiàn)，在非法用海行為中，部分地方對非法挖沙填海行為，依照非法采礦罪追究刑事責(zé)任。2019年11月5日，在海南海域、臺灣海峽海域進(jìn)行了11次抽砂作業(yè)，非法采挖海砂4811.4立方米，船艙交易價格為13.4719萬元的張某晟、徐某，依照刑法第三百四十三條，以非法采礦罪追究其刑事責(zé)任。但是，對于其他非法用海行為，并沒有專門的刑法措施來進(jìn)行制裁。

據(jù)中南財經(jīng)政法大學(xué)教授郭澤強介紹，對于包括非法挖沙填海在內(nèi)的非法占用海域的行為，目前主要依靠海域使用管理法作為依據(jù)，配套行政處罰法，由海洋行政主管部門進(jìn)行包括退還非法占用的海域，恢復(fù)海域原狀，沒收違法所得，并處罰款等行政處罰。但在實踐中，行政處罰效力有限。對于海洋這一重要的自然資源，可考慮將其納入刑法的規(guī)制范圍之中，增設(shè)針對非法占用海域的專門規(guī)定，追究非法用海的刑事責(zé)任，增設(shè)“非法占用海域罪”，進(jìn)一步做好海洋司法與行政執(zhí)法的有機銜接，提升海洋保護(hù)的法治化水平。

郭澤強還建議，在海域使用管理法中增加刑事責(zé)任條款，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任，加大管理力度。