運(yùn)行超過17年的證券期貨市場監(jiān)管措施程序規(guī)范完成從“試行”到“正式”的關(guān)鍵一躍，資本市場基礎(chǔ)性監(jiān)管制度迎來法治化升級。
中經(jīng)聯(lián)播訊（顧國紅 王研 楊惠）
中國證監(jiān)會日前正式發(fā)布《證券期貨市場監(jiān)督管理措施實(shí)施辦法》，自2026年6月30日起施行，2008年發(fā)布的試行辦法同步廢止。
這項(xiàng)新規(guī)共二十五條，以規(guī)章形式明確了監(jiān)管措施的種類、實(shí)施原則與全套程序要求，核心在于為監(jiān)管執(zhí)法行為本身“立規(guī)矩”。其中最受市場關(guān)注的亮點(diǎn)在于清晰界定了監(jiān)管措施與行政處罰的適用關(guān)系，為大量“中間地帶”執(zhí)法行為提供了明確的程序指引。
從“試行”到“規(guī)章”的十七年跨越
監(jiān)管措施是區(qū)別于行政處罰的另一類重要監(jiān)管手段，以“責(zé)令改正”“出具警示函”“監(jiān)管談話”等為代表，其目的在于及時(shí)矯正違法行為、防范風(fēng)險(xiǎn)擴(kuò)散。
自2008年試行辦法實(shí)施以來，這類措施在快速響應(yīng)市場異常、督促機(jī)構(gòu)合規(guī)方面發(fā)揮了不可替代的作用。然而，隨著市場發(fā)展與法律環(huán)境變化，試行辦法的局限性逐漸顯現(xiàn)。
對監(jiān)管措施的法律定位認(rèn)識存在偏差，其與行政處罰的邊界在實(shí)踐中有時(shí)模糊；當(dāng)事人在面臨某些影響較大的監(jiān)管措施時(shí)，其陳述、申辯等程序性權(quán)利保障的充分性有待加強(qiáng)。
新制定的《實(shí)施辦法》嚴(yán)格遵循“程序法”定位，不創(chuàng)設(shè)新的監(jiān)管措施類型和適用情形，而是專注于為現(xiàn)有法律、法規(guī)、規(guī)章中已規(guī)定的各類監(jiān)管措施，搭建一套統(tǒng)一、透明、規(guī)范的實(shí)施程序框架。
明晰“罰”與“管”的界限
《實(shí)施辦法》一項(xiàng)突破性規(guī)定，在于清晰回答了實(shí)踐中一個(gè)常見疑問：當(dāng)同一行為可能同時(shí)涉及行政處罰和監(jiān)管措施時(shí)，應(yīng)如何適用？
對此，《實(shí)施辦法》第二十二條確立了基本規(guī)則：“違法行為被給予行政處罰的，不再采取監(jiān)督管理措施，但為及時(shí)防范風(fēng)險(xiǎn)或者保護(hù)投資者合法權(quán)益，確有必要采取的除外。”
這一規(guī)定經(jīng)歷了公開征求意見階段的優(yōu)化調(diào)整。最初的征求意見稿規(guī)定“立案后不再采取監(jiān)管措施”，但市場反饋認(rèn)為，立案不等于最終處罰，若因證據(jù)不足等未予處罰，又未及時(shí)采取監(jiān)管措施，可能形成風(fēng)險(xiǎn)防控的“真空地帶”。
正式稿采納了該意見，將時(shí)點(diǎn)從“立案”后移至“處罰”后，并增加了“為及時(shí)防范風(fēng)險(xiǎn)或保護(hù)投資者合法權(quán)益”的例外條款。這一調(diào)整既避免了針對同一違法行為的重復(fù)處理，也保留了在行政處罰程序耗時(shí)較長的情況下，為快速阻斷風(fēng)險(xiǎn)、保護(hù)投資者而先行采取必要監(jiān)管措施的空間。
權(quán)利保障程序升級
為強(qiáng)化對行政相對人合法權(quán)益的保障，《實(shí)施辦法》顯著完善了監(jiān)管措施的實(shí)施程序，特別是對當(dāng)事人權(quán)益影響較大的措施類別。
《實(shí)施辦法》明確列舉了十四類常用監(jiān)管措施，并設(shè)置兜底條款。其中，對第七項(xiàng)至第十四項(xiàng)措施，包括“責(zé)令處分有關(guān)人員”“認(rèn)定為不適當(dāng)人選”“限制業(yè)務(wù)活動(dòng)”“責(zé)令股東轉(zhuǎn)讓股權(quán)”等八類措施，規(guī)定了更為嚴(yán)格的特別程序。
實(shí)施機(jī)構(gòu)在采取這些措施前，必須向當(dāng)事人送達(dá)事先告知書，明確告知擬采取措施的內(nèi)容、事實(shí)、理由和依據(jù)，并保障當(dāng)事人依法享有陳述、申辯的權(quán)利。當(dāng)事人有權(quán)在收到告知書后一定期限內(nèi)提出意見，實(shí)施機(jī)構(gòu)必須進(jìn)行復(fù)核。
此外，《實(shí)施辦法》統(tǒng)一明確了當(dāng)事人的救濟(jì)渠道：對監(jiān)管措施決定不服的，可以依法申請行政復(fù)議或直接向人民法院提起訴訟。這為所有監(jiān)管措施提供了明確、對等的法律救濟(jì)路徑。
緊急情況快速處置機(jī)制
強(qiáng)調(diào)規(guī)范與權(quán)利保障的同時(shí)，《實(shí)施辦法》并未忽視監(jiān)管措施“及時(shí)矯正、防范風(fēng)險(xiǎn)”的核心功能，專門建立了緊急情況下的快速處置機(jī)制。
《實(shí)施辦法》規(guī)定，當(dāng)出現(xiàn)證券公司等機(jī)構(gòu)監(jiān)管指標(biāo)惡化、發(fā)生重大風(fēng)險(xiǎn)事件等情形，不立即采取措施將嚴(yán)重危害金融秩序時(shí)，實(shí)施機(jī)構(gòu)可以當(dāng)場或通過電子通訊等方式聽取當(dāng)事人意見，豁免事先告知程序的時(shí)限和形式限制。
在確實(shí)無法聯(lián)系到當(dāng)事人等特殊情況下，經(jīng)實(shí)施機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)，可不適用事先告知程序。這一機(jī)制為處置突發(fā)性、緊迫性風(fēng)險(xiǎn)提供了至關(guān)重要的程序彈性。
但其適用設(shè)定了嚴(yán)格的前提和高級別的內(nèi)部審批，確?！翱焖偻ǖ馈辈槐粸E用，平衡了風(fēng)險(xiǎn)處置效率與程序正當(dāng)性。
程序全覆蓋與兜底條款
另一個(gè)值得關(guān)注的細(xì)節(jié)是，《實(shí)施辦法》對兜底條款的適用程序作出了補(bǔ)充規(guī)定：其他法律法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的監(jiān)管措施，若對當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)有較大影響的，同樣需要適用事先告知、陳述申辯以及快速處置等核心程序。
此規(guī)定源于公開征求意見時(shí)市場的建議，旨在堵塞可能存在的程序漏洞，確保所有實(shí)質(zhì)意義上對當(dāng)事人產(chǎn)生重大影響的監(jiān)管措施，無論其名稱和直接依據(jù)為何，都能被納入統(tǒng)一規(guī)范的程序框架中予以約束。
在實(shí)施原則方面，《實(shí)施辦法》規(guī)定實(shí)施監(jiān)管措施應(yīng)當(dāng)遵循依法、效率、公正原則，應(yīng)當(dāng)符合法律、行政法規(guī)、中國證監(jiān)會規(guī)章規(guī)定的程序，應(yīng)當(dāng)及時(shí)矯正違法行為，防范風(fēng)險(xiǎn)蔓延與危害后果擴(kuò)散。
監(jiān)管措施可以單獨(dú)適用，也可以合并適用。
從“試行辦法”到“實(shí)施辦法”，一詞之變，反映的是資本市場基礎(chǔ)性監(jiān)管制度從探索成熟到定型完善的進(jìn)程。隨著2026年6月30日實(shí)施日期的臨近，證監(jiān)會將做好《實(shí)施辦法》的實(shí)施工作，確保新規(guī)平穩(wěn)落地。
《實(shí)施辦法》通過織密程序之網(wǎng)，既為監(jiān)管機(jī)構(gòu)依法行使職權(quán)提供了清晰指引，也為市場各類主體提供了穩(wěn)定的行為預(yù)期，是資本市場法治化建設(shè)的又一重要基石。
